La necesaria coordinación financiera, fiscal y tributaria entre provincias y municipios

Por Pablo María Garat

(Publicado con el título “Hacia un sistema de coordinación financiera, fiscal y tributaria entre las provincias y sus municipios en el marco de la relación federal” extractado de “Las relaciones de las provincias argentinas con sus municipios en el régimen federal argentino”; Asensio, Barrera Buteler, Di Gresia, Garat, Hernández; EDUCA- HSS, Buenos Aires 2022.)

Situación de los municipios a partir de la reforma constitucional

Resulta relevante recordar los tópicos que en 1994 introdujo la reforma constitucional federal en lo que resulta directamente relacionado con esta materia:

• Reconocimiento de la autonomía municipal dentro de nuestro régimen federal (art. 1°), con el alcance y contenido que determinen las Provincias, a través de sus constituciones provinciales, en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (artículos 5° y 123°).

• La reforma de 1994 reconoció (por la integración de los artículos 5° y 123) el régimen municipal como régimen municipal de autonomía que deben asegurar las Provincias a sus municipios, determinando que ella abarca los aspectos institucional, político, administrativo, económico y financiero.

• Estableció además que el alcance y contenido de dicha autonomía sería reglado por las constituciones provinciales.

En segundo lugar, la reforma recoge la importante evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de facultades de las provincias y municipios en los establecimientos de utilidad nacional ubicados dentro de su territorio.

Ahora, se determina que «Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines». (CN, art.75, inc. 30)

Los municipios en el régimen fiscal federal argentino

Hasta 1994 los Municipios podían ejercer los poderes tributarios que les delegaban o reconocían las Constituciones Provinciales, sin que existiera ninguna garantía constitucional federal respecto de su autonomía financiera y el consecuente poder originario de imposición tributaria. (arts. 5° y 106°).

Como lo hemos anticipado, la reforma constitucional de 1994 consagró el expreso reconocimiento de la autonomía municipal dentro de nuestro régimen federal (art. 1°), con el alcance y contenido que determinen las Provincias – a través de sus constituciones – en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (artículos 5° y 123°).

Además, se les reconoce el derecho a participar del producido de los tributos provinciales y nacionales que sean coparticipados a las provincias.

Por otra parte, antes de 1994, y a fin de evitar el fenómeno de la doble imposición, se generaron distintos sistemas de coordinación financiera entre el Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincia que, en general, han incluido a los municipios como partícipes necesarios en sus beneficios y obligaciones.
Con la Ley Convenio N° 23.548, sustitutiva de la primera y base del actual régimen de coparticipación transitorio de recursos entre el Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincia, éstos se comprometen a distribuir a su vez a los municipios una porción de los fondos transferidos por dicho régimen, asegurando, según el inciso g) del art. 9° de la Ley “la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos”.

A partir de la reforma de 1994, con el reconocimiento de la autonomía municipal y la adopción formal del sistema de coparticipación federal los municipios, incluidos como beneficiarios de la distribución en el actual régimen transitorio de la ley 23.548, deberían continuar siéndolo en la futura ley convenio, ya no sólo porque lo dispongan sus respectivas Constituciones Provinciales (cuando ello así ocurre) sino como consecuencia de la elevación de su «status» constitucional.

Hacia un sistema de coordinación financiera, fiscal y tributaria

A partir del marco constitucional y legislativo federal y provincial que hemos analizado hasta aquí, creemos que es posible avanzar entonces en particular sobre la evolución de la relación entre cada Provincia y sus municipios, particularmente en lo referido al ejercicio del poder de imposición por parte de estos en el marco de las competencias en la materia que se le reconocen a través de la Constitución Provincial, las Cartas Orgánicas Municipales o la las Leyes Orgánicas Provinciales para sus municipios ( según el grado de autonomía municipal que se reconozca en el aspecto institucional) y las reglas de armonización tributaria establecidas en los regímenes de coparticipación federal y provincial a través de las respectivas leyes convenio.

Aquí cabe señalar que, al igual que en el nivel de la relación Gobierno Federal – Provincias, también en este otro es deseable promover el acuerdo para establecer un Sistema de Coordinación Financiera, Fiscal y Tributaria entre cada Provincia y sus Municipios, a través de una ley provincial que incluya aspectos cuya vigencia dependa de la adhesión de los municipios, en el marco de su propia autonomía y conforme al alcance que determine cada constitución provincial.

Para avanzar sobre la actualización de esta propuesta conviene recordar los ejes temáticos que podrían preverse en dicha norma fundamental:

• Un régimen de coparticipación impositiva provincial

• El establecimiento de principios y acuerdos de armonización tributaria y mejoras de los sistemas de recaudación.

• la constitución de fondos especiales para los municipios y

• Un procedimiento de compensación de deudas y transparencia de la información fiscal.

• La creación de una Comisión Interjurisdiccional de Tributos.

Hemos sostenido que la descentralización en un Estado Federal no puede constituir sino la devolución de competencias que corresponden constitucionalmente a las Provincias y municipios, que han sido absorbidas ilegítimamente por el Gobierno Federal.

A ello se debe agregar que, por existir tres niveles de gobierno – y un cuarto, la región que, si bien no constituye un nuevo nivel gobierno, representa un ámbito institucionalizado de relación interjurisdiccional – la coordinación entre ellos resulta esencial para que pueda aspirarse a un razonable nivel de éxito en las transformaciones propuestas. Particularmente dado el alto grado de interrelación entre las competencias de los distintos niveles lo que nos lleva, asimismo, al tema de la descentralización y la integración de las acciones de gobierno.

Al respecto, toda reforma con características tales como las aquí se plantean, exige una clara distribución de competencias entre ambos niveles de Gobierno.

Por lo tanto, la primera cuestión a resolver tiene que ver con el ejercicio efectivo de sus competencias constitucionales concurrentes entre los tres niveles de gobierno.

Visto esto mismo en el orden de la coordinación financiera, fiscal y tributaria, resulta que todo lo expuesto constituye el presupuesto indispensable para determinar qué recursos se reconocen a cada nivel, cómo se administran los mismos y cómo se asignan a la satisfacción de las necesidades definidas como de competencia federal, provincial o municipal.

En definitiva, estamos hablando de modificar el proceso de toma y ejecución de decisiones de gobierno, a fin de asignar los recursos a la satisfacción de las necesidades (expresadas por un correcto sistema de información de base territorial), coordinando el ejercicio de las competencias concurrentes propias de cada nivel dentro del Estado Federal en el marco estricto de nuestra organización constitucional federal.
Presupuestos y bases para un sistema de coordinación financiera, fiscal y tributaria.

Presupuestos

Una consecuencia práctica de considerar al federalismo como expresión concreta del principio de subsidiariedad y que se relaciona directamente con la posibilidad de asegurar la vigencia efectiva del ejercicio de las competencias por los distintos niveles de Gobierno dentro del Estado Federal, se refiere al “poder de imposición” (“taxing power” o “ power of taxation” según diversos autores).

El corolario en este caso es que el poder de imposición debería estar distribuido en relación directa con la distribución de las competencias, servicios y funciones.

Es decir que debe reconocerse su ejercicio a todos los niveles en un verdadero sistema fiscal federal que, para no gravar excesivamente al contribuyente, exige de la coordinación.

En lo que a este punto se refiere, admitido lo anterior podríamos agregar que esta coordinación fiscal federal debería contemplar tres elementos característicos en su diseño a fin de estar en línea con el principio de subsidiariedad:

a) Tener previamente asegurado como marco referencial una clara y efectiva distribución de competencias entre la Provincia y sus municipios, particularmente en cuanto a su ejercicio (responder a la pregunta: ¿Qué hace o debiera hacer cada nivel de Gobierno? y determinar a partir de ello la distribución de la renta fiscal provincial más adecuada).

b) Acercar la administración tributaria (especialmente en su aspecto recaudatorio) al contribuyente y, por ende, al nivel local. En esto los sistemas de información y gestión coordinada y de percepción de las obligaciones tributarias diseñados con la mayor sencillez entre distintos niveles de gobierno, desde la base municipal, resultan indispensables para la más eficaz captación y distribución de la renta tributaria federal.

c) Esta cuestión adquiere una gran relevancia a partir de la reforma constitucional de 1994 y el reconocimiento del régimen municipal argentino como un régimen de autonomía, bien que con el alcance y contenido que determine cada ordenamiento constitucional provincial. La autonomía municipal garantizada y tutelada por la Constitución Nacional incluye también el aspecto “financiero” comprensivo, obviamente, de lo fiscal y tributario y el ejercicio del poder de imposición.

Asimismo, y para el diseño de un nuevo sistema de coordinación financiero, fiscal y tributario entre cada Provincia y sus municipios, como objetivos a tener en cuenta al menos debieran considerarse los siguientes:

a) Cumplir con lo establecido por la Constitución Provincial en la materia.

b) Otorgar un tratamiento especial a los municipios con menores recursos, con el objeto de promover una gestión que otorgue beneficios concretos a los habitantes de estos.

c) Aplicación concreta del criterio de equidad, habida cuenta de las brechas de desarrollo que separan las realidades fácticas de los diferentes municipios.

d) Alcanzar una simplificación del sistema que permita un sencillo y adecuado mecanismo de distribución y la actividad ágil de los órganos de administración y de contralor.

e) Garantizar una mayor estabilidad en los sistemas económicos y financieros municipales, en aras de su autonomía real, mediante la implementación de un adecuado Sistema de Coordinación Financiera, Fiscal y Tributaria entre la Provincia y sus municipios.

f) Asegurar con todo ello las mayores posibilidades para un efectivo proceso de descentralización en la Provincia que, sobre la base de las responsabilidades emergentes del ejercicio de la autonomía municipal y el rol ineludible que compete a la Provincia en ejercicio de su propia autonomía y responsabilidad, permita alcanzar un grado equivalente de desarrollo con equidad en todo el territorio provincial para todos sus habitantes.

En otro sentido, parece también de gran importancia precisar que dentro de un sistema de tales características se prevea que puedan coexistir un régimen de coordinación (coparticipación) de naturaleza unilateral, dispuesto por ley provincial, que incluye la distribución de una parte de los impuestos provinciales y de los recursos coparticipables que la Provincia reciba en virtud de las leyes convenio sancionadas y aprobadas en el marco de las relaciones fiscales con el Gobierno Federal y las Provincias, junto con otro de naturaleza contractual o convencional que se propondría a los municipios para su adhesión y que puede incluir la constitución y participación en fondos de “cohesión” o “convergencia” redistributivos, como también reglas de responsabilidad y coordinación financiera y fiscal.
Este carácter sistémico es relevante para vincular integralmente regímenes de naturaleza unilateral cuyo diseño es competencia exclusiva de la Provincia por mandato constitucional, con otros estrechamente ligados por sus características – como la gestión financiera y fiscal – a la relación Provincia- municipios para la administración de los recursos tributarios propios y derivados del primero. Esto último requiere el acuerdo intergubernamental.

Sin perjuicio de lo anterior, el objetivo de mínima siempre debe consistir en proponer un verdadero sistema de coordinación que, aun partiendo de un régimen de distribución de recursos propios y coparticipables para la Provincia y sus municipios determinado por la Constitución Provincial, y en el marco de las obligaciones asumidas también por la Provincia dentro de la ley convenio de coparticipación federal, permita la mejor aplicación de tales recursos para alcanzar, como lo señala la Constitución Nacional en el orden federal, un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio provincial.

Bases para un sistema coordinado entre la Provincia y sus municipios

En el marco de todo lo expuesto, proponemos como bases para la creación de verdaderos sistemas de coordinación, armonización y distribución financiera, fiscal y tributaria, considerar, al menos, los siguientes objetivos:

1) Coordinar todo cuanto hace al ejercicio de las competencias, servicios y funciones que, de conformidad con la Constitución Nacional y los acuerdos interjurisdiccionales que se celebren en su consecuencia, correspondan al Gobierno Federal, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y / los municipios.

2) Coordinar la correspondencia entre las competencias, servicios y funciones con los recursos totales de las respectivas jurisdicciones.

3) Coordinar la política y administración tributaria de los tres niveles de gobierno, armonizando el ejercicio de las competencias en esta materia en el marco del respeto irrestricto a la distribución de fuentes establecida en la Constitución Nacional, más la indispensable adecuación a los principios de unicidad del contribuyente, simplicidad de los instrumentos y coparticipación federal y provincial que se establezca con criterio de equidad y solidaridad regional y provincial. A tales efectos, coordinar las acciones necesarias para organizar la administración tributaria de los recursos que se incluyan en los regímenes de coparticipación federal y provincial con participación de todos los niveles de gobierno.

4) Coordinar los niveles de inversión y gasto público en relación con las respectivas competencias, servicios y funciones.

5) Coordinar las acciones que propendan a la armonización en la elaboración y sanción de los presupuestos en los tres niveles de gobierno del Estado Federal, incluyendo a los municipios en conformidad con lo que dispongan los respectivos ordenamientos constitucionales provinciales. Todo ello a fin de asegurar la mayor productividad de la inversión y el gasto público.

6) Coordinar el ejercicio de las competencias en materia de crédito público por parte de todos los niveles de gobierno en orden a preservar el crédito de la Nación en su conjunto.

7) Coordinar la política financiera y fiscal de todos los niveles de gobierno en orden a la promoción de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

8) Coordinar las acciones necesarias para el fortalecimiento de los procesos de creación de regiones decididas por las Provincias en los términos del artículo 124 de la Constitución Nacional, así como cuando las Provincias lo requieran para fortalecer dentro de sus territorios los procesos de relaciones intermunicipales para el desarrollo de microrregiones.

9) Determinar por consenso las reformas que exigiere, en el futuro, el sistema de coparticipación federal cuyas bases se acuerden.

10) Constituir el foro institucional natural para todo cuanto hace a la consolidación de un federalismo de concertación en materia económica, financiera y fiscal.

Conclusión

En el marco constitucional analizado resulta pertinente señalar que, al igual que en el nivel de la relación Gobierno Federal – Provincias ( así como respecto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), también en este otro es deseable promover el acuerdo para establecer un Sistema de Coordinación Financiera, Fiscal y Tributaria entre la Provincia y los Municipios, a través de una ley provincial que incluya aspectos cuya vigencia dependa de la adhesión de los municipios – en el marco de su propia autonomía – a la misma.

Ello es una alternativa sistémica que resulta superadora de la ya conocida metodología de coparticipación provincial adoptada por las provincias en nuestro país y a través de la cual simplemente se distribuyen o redistribuyen los recursos públicos, con criterios no siempre objetivos ni estratégicos.

En efecto, en el marco actual de los regímenes de coparticipación federal y provinciales se ha acentuado el proceso de desfederalización, la perdida efectiva de autonomía provincial y municipal, la tendencia incremental e improductiva del gasto público, el aumento de la presión impositiva sin correlato efectivo en las disponibilidades de los tesoros provinciales y municipales, las inequidades regionales interprovinciales e intermunicipales, el desarrollo regional y microregional y la ineficiencia en la ejecución de las políticas de gobierno, carentes de coordinación.

En dicho marco es posible considerar las relaciones Provincia- municipios en la materia, con énfasis en lo referido a los procesos de descentralización, como un desarrollo estratégico para el fortalecimiento de la relación federal.

Pablo María Garat: Profesor emérito de derecho constitucional. UCA.