El debate sobre la autonomía municipal: ¿Qué pierde Bahía Blanca sin ella?

Guillermo D. Rueda

El debate en la provincia de Buenos Aires se abre cada vez más, aunque los avances no se aprecian. Referentes como el exintendente Jaime Linares; el economista Martín Goslino y el abogado constitucionalista Pablo Di Gerónimo aportan una visión diferente.

«Cuando empezamos a militar (en política) comentábamos que los dolores que teníamos eran las libertades que nos faltaban. Ahora, podríamos decir que los problemas que tenemos son consecuencia del municipalismo que nos falta».

El Agr. Jaime Linares, ex jefe comunal bahiense (1991-2003) y ex senador nacional (2011-2017), rodea un tema que suma actores y no pocas discusiones en los tiempos actuales, particularmente en la provincia de Buenos Aires: la autonomía municipal (o la ausencia de autonomía municipal).

Anclados en Bahía Blanca, una de las ciudades más relevantes del país entre las consideradas grandes, la pregunta del millón es: ¿qué se está perdiendo por no contar con una autonomía municipal?

«En primer lugar, una enorme posibilidad de desarrollo urbano equilibrado, ya que el acceso a la tierra es muy complejo. La municipalidad no puede expropiar, por ejemplo, si no es para abrir una calle y si pudiera lotear se avanzaría para cubrir ese déficit social», dice Linares.

«Después hay escalas provinciales y nacionales que no se pueden resolver desde el municipio. Es decir, ordenar tu comunidad, cobrar las tasas que corresponden y hacer programas propios, lejos de los enlatados que llegan hoy», añade.

«Una autonomía real lograría eficientizar soluciones a los problemas locales, en principio, y permitiría proyectar o generar un modelo de ciudad más auténtico y posible», indica Pablo G. Di Gerónimo, abogado y profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Nacional del Sur (UNS).

«Porque cuando tenés la posibilidad de tomar la decisión y de generar los recursos para solventar esa decisión política, o ese curso de acción, podés pensar en un modelo de ciudad más fácilmente alcanzable que en las condiciones actuales», agrega.

«Nos estamos perdiendo que toda una región se pueda desarrollar con infraestructura y, además, captar flujos migratorios, empresariales y de personas, desde los centros más poblados hacia el interior», sostiene el Lic. Martín P. Goslino, economista jefe del Centro de Estudios Económicos de la Unión Industrial de Bahía Blanca (UIBB) y docente en la UNS y en la Universidad Tecnológica Nacional (UTN).

«Hoy tenemos macrocefalismo en varios lugares del país, no sólo en Buenos Aires y en el Conurbano, y los interiores deprimidos», dice.

«Con herramientas como la autonomía municipal, así como la regionalización, se podría lograr que una zona mejore su infraestructura y esté en otra situación para captar inversiones. De este modo, se podría tener un desarrollo industrial no sólo en nuestra ciudad, sino otro polo en Coronel Suárez y uno metalmecánico en Villarino, por ejemplo. Eso atrae personas y descentraliza. Son flujos migratorios inversos, ya que hoy todo el mundo se va a las grandes ciudades, pero en este caso volvería», señala Goslino.

«El dato es muy fuerte: casi el 93 % de la población de la Argentina es urbana», amplía Linares.

—¿De qué se trata la autonomía municipal?
—JL: «Estoy convencido de una etapa democrática, que no sé si aún existe, que se llama democracia participativa. Tiene que ver exclusivamente con el desarrollo de la comunidad municipal donde no se vota cada dos años, sino que hay una serie de posibilidades de intercambio que se generan dentro de una sociedad de fomento, de un club o de una biblioteca.

«De alguna manera, ese ámbito de participación va generando un perfil de sociedad. Y a partir del municipio es cuando se obtiene más identidad. Este es el tema central para que la democracia tenga realmente adhesión y donde se generen dirigentes mucho mejor que los que tenemos.

«Está claro que los políticos surgen de la sociedad y, a partir de ahí, debemos empezar a reconocer que hay algún problema en la base. Cuando vas a buscar a algún club o a una sociedad de fomento comprobás que no hay dirigentes. Este es un tema que se puede trabajar desde el municipio como centro del desarrollo social».

—PdG: «En relación a lo planteado sobre la democracia participativa, la autonomía municipal es, justamente, favorecedora de eso. Per se, el municipio es la estructura social primaria de cualquier Estado, donde la cercanía de la ciudadanía y de los dirigentes hacia las problemáticas e identidades locales es fundamental.

«En ese sentido, tenemos la ventaja de que, desde la reforma de 1994, la autonomía está reconocida constitucionalmente. El artículo 123 establece, exactamente, que cada provincia va a dictar su propia Constitución asegurando el régimen y la autonomía municipales y reglando cuál será el alcance en los aspectos político, financiero, económico, administrativo e institucional.

«Este alcance lo va a tener la provincia, pero el punto de partida es la autonomía municipal. Con esto, en Buenos Aires estamos en deuda, porque cuando se reformó la Constitución en el 94, de manera coetánea con la nacional, no se receptó esta autonomía y seguimos asemejándonos con municipios más parecidos a la autarquía que a la autonomía».

—MG: «Desde la economía, nosotros estudiamos comportamientos que, en este caso, tendrían que ver con los agentes que analizan las decisiones de gasto y de impuesto. Y en una democracia participativa, esos comportamientos se ven más reflejados en la cercanía que en la lejanía.

«Y se genera una relación de confianza; es decir, yo no conozco a los que están en los estamentos superiores y entonces desconfío de por qué están imponiendo determinados impuestos o por qué efectúan ciertos gastos que, tal vez, no me estoy dando cuenta de que me favorecen, pero de entrada pienso que no es así, más que nada por el desconocimiento y la distancia entre el representado y el representante. Me parece que ese comportamiento también merece ser analizado».

—¿Estas cuestiones se magnifican en una ciudad como Bahía Blanca, que tiene una representatividad semejante a algunas provincias?
—PdG: «Absolutamente. Aquellas ciudades que tienen una idiosincrasia particular, necesidades, potencialidades, características particulares que pueden ser climáticas, económicas, geográficas y demás hacen, justamente, a que al momento de diseñar un modelo de ciudad la autonomía le permita un mayor margen de trabajo y de desarrollo.

«Y ahí coincido con las distancias; es decir, si el dirigente tiene más cercanía a la problemática con la población y a la vez posee una capacidad de gestión en cuanto a definir, por ejemplo, una cuestión impositiva, institucional y hasta electoral, eso es beneficioso para una ciudad de las características de Bahía Blanca».

—JL: «En una eventual escala, nuestra ciudad es considerada grande, pero cuando hablamos de municipios debemos referirnos a todo el paquete. Hay distintas zonas y me parece que cada una tiene delegaciones o responsabilidades distintas, ya que, además, nunca estuvo muy claro qué hacen los municipios, qué hacen las provincias y qué hace la Nación.

«Hay un ejemplo que grafica la cuestión: los municipios, en el caso de la provincia de Buenos Aires en particular, no son quienes están a cargo de las concesiones del agua, ni de la luz, ni del gas. Y así se hace complejo armar un planeamiento. Otro caso: estuve 20 años en la municipalidad, incluido mi paso por Obras Públicas, y nunca pude lograr que la Avda. Alem tenga los cables de luz bajo tierra. Es decir, situaciones así suceden cuando los pliegos se arman desde La Plata.

«Este tipo de desarrollos locales, que me parecen endógenos, son los que hay que empezar a analizar, acondicionar y potenciar. En este sentido, entiendo que el régimen que se aplica en Córdoba es el más moderno. Los municipios poseen su tribunal de tasación y no tienen que ver con la provincia ni con la Nación; de hecho, eligen a sus autoridades en tiempos diferentes.

«Allí trabajó un constitucionalista de excelencia, y además municipalista, Antonio María Hernández¹ (NdR: convencional constituyente en la reforma de la Constitución Nacional de 1994 y convencional en la reforma de Córdoba en 1987). Me parece que es hacia donde deberíamos mirar».

—¿La provincia de Buenos Aires podría haberse adherido a las autonomías municipales en 1994?
—PdG: «En realidad, todas las provincias a partir de la reforma de 1994 podrían haberlo concretado. De hecho, antes de esa fecha² (NdR: 21 de marzo de 1989) la Corte Suprema de Justicia, a partir de los fallos Rivademar, había reconocido la autonomía porque el debate sobre si los municipios eran entes autárquicos o autónomos viene desde 1853 cuando se sancionó la Constitución y en el Art. V se incluyó el régimen municipal. A partir de ahí, cada provincia tiene que asegurarlo y, por ende, los municipios son reconocidos, pero nació el debate sobre la autonomía o la autarquía; esto es, cuál era el estatus.

«La Corte mantuvo durante largo tiempo un criterio de que eran entes autárquicos hasta el fallo Rivademar, donde le reconoce la autonomía a los municipios. Y la reforma del 94 lo incorpora en el (nuevo) artículo 123.

«Es decir, el marco constitucional nacional para el reconocimiento de las autonomías municipales está, pero las que quedan en deuda son las legislaciones provinciales que no lo han receptado, por caso Buenos Aires, que no lo considera en la Constitución provincial ni en la Ley Orgánica de las Municipalidades (LOM).

«En este caso podríamos pensar, incluso, en que tanto la LOM como la Constitución Provincial resultan inconstitucionales. Y que, llegado el caso, hasta podría haber un planteo judicial. De hecho, hay muchos proyectos en danza a la espera de ser tratados, o que lo están siendo, con respecto a modificaciones posibles de la LOM. Otro más trascendente sería modificar la Constitución Provincial».

—Más allá de las cuestiones jurídicas y legislativas también están las relacionadas con los recursos económicos. En algunas provincias, Chubut por ejemplo, la recaudación de las patentes de los vehículos, independientemente de la antigüedad, queda en los municipios…
—MG: «Claro, hay que precisar qué gastos se deben afrontar con todos los tributos que se recaudarían en caso de ser afrontados por los municipios. Eso no está determinado y termina siendo una discusión de fondos.

«Si yo apruebo esa ley, le estoy dando la posibilidad de que determinados recursos queden en las comunas, pero la Provincia dirá: “Me tengo que seguir haciendo cargo de determinados gastos y eso no me conviene”. Por eso se deberían establecer claramente cuáles son las facultades de recaudación y de gasto de cada estamento».

—Un caso de ese tipo se podría presentar con la asistencia al Hospital Penna, que depende de la Provincia…
—MG: «Por ejemplo. Que se haga cargo el municipio porque tiene la posibilidad, pero también hay que ver si nosotros estaríamos en condiciones de hacer eso recaudando qué tipo de tributo para el Penna.

«Y aquí aparece un punto importante que puede ser la forma de desentrañar el tema: las tasas. El concepto de tasa es que tenés una recaudación afectada a un determinado servicio y se debería gastar sólo en eso. Si el costo del servicio sube, estarías habilitado a cobrar más de tasas y si baja debés comunicarlo a los vecinos.

«Los impuestos no tienen afectación y las tasas sí, aunque hay casos de impuestos afectados. Por ejemplo, cuando se estipuló en 1999 el aumento a los docentes de la denominada carpa blanca, el Incentivo Docente, con un sticker que se pegaba en el parabrisas del auto, se trató de un impuesto específico para pagar determinada recaudación, para que del impuesto automotor o de ingresos brutos haya una parte afectada para determinado gasto. Ahora, no sé si esto es posible desde el punto de vista constitucional».

—JL: «Se ha avanzado algo en los últimos años. En patentes, por ejemplo, antes los municipios no cobrábamos nada. Y ahora es desde determinados años³ (NdR: 10) hacia atrás».

—¿Por qué este tema no tracciona en los ámbitos de decisión?
—JL: «Antes veamos el Gasto Público Consolidado (GPC) en la Argentina desde 2009 a 2022. Cuando la Nación gasta 24,4 % (del PBI); la Provincia lo hace al 15,7 % y el municipio sólo al 3,3 %.

«En cualquier país federal razonable, en las comunas se está en el orden del 12 al 14 % y en las provincias varía del 17 al 18 %. En Bahía Blanca nunca pasamos del 5,3 %. Obviamente que en algún momento te bajan un plan provincial para, por ejemplo, 20 cuadras de asfalto, pero el problema es que en muchos casos son programas enlatados que no sirven».

—PdG: «La autonomía salvaguarda estas cuestiones, porque cuando diseñás un plan de política pública en la cercanía de la problemática y con un recurso disponible, podés planificar de una manera distinta si se compara a cuando las decisiones se toman a 700 kilómetros de distancia».

—MG: «Entiendo que el tema pasa por cómo está diseñado el sistema de recaudación y la distribución de fondos, lo que llamamos coparticipación, que es un sistema de arriba hacia abajo, donde el de arriba recauda, se queda con una parte y reparte el resto. Eso pasa de Nación a Provincia, que hace exactamente lo mismo: recibe, recauda lo propio, se queda con lo destinado a gasto y reparte el resto.

«Por eso, acaso sería interesante patear el hormiguero (sic) en este sentido: qué pasaría si hacemos un sistema de abajo hacia arriba basado en las autonomías municipales, donde quienes están abajo se quedan con una parte, a la otra la suben y así sucesivamente».

—JL: «Algunas veces hemos planteado eso y la Provincia aduce que los municipios tienen menos capacidad de cobro. Pero la realidad es que nosotros cobramos más que ellos».

—MG: «¿Por qué se rehúsan? Porque donde se concentra la recaudación se concentra el poder. La lógica es: “Dame toda la plata que yo veo cómo la reparto”.

«Este sistema que hoy vemos perverso de arriba hacia abajo por coparticipación tiene una lógica que podría ser virtuosa, porque en definitiva se captan recursos de una región más rica para volcarlos a una más atrasada; pero eso no puede ser perpetuo.

«Dentro de un sistema solidario se trata del criterio redistributivo donde es mayor el aporte del más rico porque se pretende desarrollar al más pobre, ya que de lo contrario no podrá salir de ahí.

«Es lo mismo que sucede con las jubilaciones o con las obras sociales. No está tan mal, lo que pasa es que esos criterios tienen que ser revisados periódicamente y plantear, por ejemplo: le estoy sacando más al sudoeste bonaerense porque lo vuelco al conurbano donde existe una pobreza estructural. Bien. Lo hice durante 5 años. ¿Cuánto mejoró la situación del conurbano? Nada. Más, está cada vez peor. ¿Y el SOB? Nada. También está cada vez más complicado. Para los economistas este es un juego de suma negativa: pierden los dos».

—JL: «Es interesante el criterio que plantea Martín; ahora, volcado al conurbano, se convierte en un problema nacional».

—MG: «En la coparticipación tenés esos dos criterios. Lo cierto es que si todo funcionara bien se equilibrarían las regiones. Y la realidad es que eso no sucede y alguna falla, con ganadores y perdedores, debe haber.

«Hay provincias chicas que reciben muchos millones de coparticipación como, por ejemplo, San Luis. Y acá (por Bahía Blanca) nos debe pasar lo mismo, porque hacemos un aporte mucho más grande del que recibimos y acaso vas a Guaminí, sólo por nombrar un distrito, y con lo que les llega por coparticipación están más que felices porque es poco lo que aporta. Ahora, planteado en el buen sentido: ¿alguien le pregunta al intendente de Guaminí en qué gasta los fondos para mejorar su infraestructura, su captación y desarrollo privado? ¿Alguien lo monitorea y audita? ¿Se ve el resultado de ese criterio equilibrador? Me parece que no».

El punto de vista jurídico institucional
—¿Desde lo institucional se ve alguna salida o existe un atajo que permita avanzar en estas reformas?
—PdG: «Desde el punto de vista legislativo, la manera más rápida o sencilla de lograr una modificación es con la modificación de la Ley Orgánica de las Municipalidades.

«Un paso más difícil es reformar la Constitución provincial que, obviamente, tiene un procedimiento más complejo y requiere otra serie de consensos. Y si no está la posibilidad de plantearlo judicialmente y que se establezca que la ley, o la Constitución, no cumplen con el postulado de la autonomía. A partir de ahí se puede declarar la inconstitucionalidad y que se habilite algún otro frente, siempre desde el punto de vista jurídico institucional».

—Ante la eventualidad de un fallo judicial sobre el tema, ¿sólo se beneficia quien lo presenta?
—PdG: «Hay que ver de qué se trata. Como toda causa judicial, tiene que haber un interés suficientemente concreto. Está claro de que las resoluciones en general afectan a las partes del juicio, pero depende del tenor del caso y del alcance de la acción para que tenga menor o mayor repercusión. En algún punto también acá lo que vale es la doctrina legal que dejará».

—¿El intendente de Bahía Blanca de turno lo podría plantear?
—PdG: «Sí. Con el argumento de que necesita llevar adelante una acción que, como está planteado el esquema normativo, no puede, cuando en realidad la Constitución le está diciendo que podría».

—JL: «También puede ser una presentación para el tratamiento específico de una tasa, al argumentar que tengo derecho a cobrar el paso de los camiones que rompen las calles y nadie se hace cargo de la reparación. Ahora, sería sólo para ese tema puntual».

—PdG: «Cualquier situación de estas características tranquilamente puede llegar a la Corte (Suprema de la Nación) y obtenerse un fallo que deje establecidas las cuestiones que estamos planteando».

Fuente: Lanueva.com