Los municipios en el sistema de coparticipación federal

Dr. Pablo M. Garat

Desde el punto de vista constitucional, hasta 1994 los municipios podían ejercer los poderes tributarios que les deleguen o reconozcan las Constituciones Provinciales, sin que existiera ninguna garantía federal respecto de la autonomía financiera y su consecuente poder originario de imposición tributaria. (arts. 5° y 106°). Antes de 1994 fue admitida por las reformas constitucionales provinciales la autonomía municipal comprensiva de facultades tributarias originarias, aunque limitadas en el ejercicio a su jurisdicción y en tanto los tributos que resulten de ello no se superpongan por analogía con otros de origen nacional o provincial.

Existe un importante sector de la doctrina que no reconoce un poder tributario originario a los municipios, aún después de la reforma de 1994. Cuestión apasionante para el debate que no podemos responder aquí por razones de brevedad en el texto. Solo diremos que, a los efectos del sistema de coparticipación no importa tanto si dicho poder es originario o derivado sino cómo se ha distribuido su ejercicio entre la Provincia de que se trate y sus municipios, de conformidad a lo dispuesto por el nuevo artículo 123 de la misma Constitución Nacional. Desde tal perspectiva continuaremos el análisis.

La reforma constitucional de 1994 consagró el expreso reconocimiento de la autonomía municipal dentro de nuestro régimen federal (art. 1°), con el alcance y contenido que determinen las Provincias, a través de sus constituciones, en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (artículos 5° y 123°).

Con anterioridad, y como consecuencia del ciclo de reformas en las constituciones provinciales se admitió en casi todos los casos, y en materia tributaria, facultades originarias de los Municipios para establecer impuestos, además de tasas y contribuciones, siempre que ello no se superpusiera con el ejercicio del poder tributario del Gobierno Federal o las Provincias. Además, se les reconoce también el derecho a participar del producido de los tributos provinciales y de nacionales que sean coparticipados a las provincias.

El requisito de compatibilidad de los tributos municipales con los que resultaren del ejercicio de sus respectivas competencias por el Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincia se encuentra previsto expresamente en las constituciones de varias provincias y resulta implícito en los textos constitucionales de las demás, aún las de Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza que no contemplan todavía la autonomía municipal, por lo cual tampoco reconocen un poder tributario municipal de origen.

Cabe ahora considerar la posición de los municipios en relación con el sistema de coparticipación federal, particularmente en relación con el fenómeno de la doble imposición.

Antes de 1994, y a fin de evitar dicho fenómeno, se acordó el sistema de coparticipación federal entre el Gobierno Federal y las Provincias que ha incluido a los municipios como partícipes necesarios en sus beneficios y obligaciones.

En estos sistemas de coordinación impositiva las Provincias asumen obligaciones en nombre de los municipios de su jurisdicción, precisándose cuáles son los beneficios tributarios que le corresponden en cada caso.

Cabe entonces precisar que, hasta 1994:

• Por carecer de un reconocimiento de su autonomía en la Constitución Nacional, los municipios se beneficiaban y/u obligaban respecto de tales regímenes a través de la decisión unilateral de las provincias de las que formaban parte.

1. En los casos en que las Constituciones Provinciales (por reformas anteriores a 1994), contemplaban expresamente la participación de los municipios en la distribución de los recursos federales y provinciales, aquellos adquirieron un derecho de rango constitucional que podían o no ejercer. Para el caso de que declinaran el mismo no disponían, sin embargo, de poder tributario originario suficiente como para compensar la pérdida de recursos consecuentes. Y esto sólo en el caso de los municipios a los que sus Constituciones Provinciales les reconocieron autonomía financiera.

En dicho marco constitucional federal, con la sanción de la anterior Ley de Coparticipación Federal de Impuestos entre la Nación y las Provincias N°20.221 en 1973, éstas asumen el compromiso de adoptar un régimen explícito de coparticipación de recursos con los municipios. Con la Ley Convenio N° 23.548, sustitutiva de aquella y actualmente vigente para regular régimen general de coparticipación de impuestos nacionales entre el Gobierno Federal y las Provincias, éstas se comprometen a distribuir a los municipios una porción de los fondos transferidos por dicho régimen, asegurando, según el inciso g) del art. 9° de la Ley “la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos”.

A partir de la reforma de 1994, con el reconocimiento de la autonomía municipal en su aspecto financiero (comprensivo de lo tributario) y la adopción formal del sistema de coparticipación federal, los municipios, incluidos como beneficiarios de la distribución en el actual régimen transitorio de la ley 23.548, deberían continuar siéndolo en la futura ley convenio prevista por el artículo 75, inc.2 de la Constitución Nacional ya no solamente porque lo dispongan sus respectivas Constituciones Provinciales (cuando ello así ocurre) sino como consecuencia de la elevación de su «status» constitucional.

Por otra parte, dado que ello implicará seguramente obligaciones a cargo de los municipios en materia de armonización tributaria surge el interrogante: ¿pueden las provincias obligarse por sus municipios autónomos?

Pensamos que la respuesta es afirmativa en tanto ello se produzca sin afectar la esfera de autonomía en materia tributaria que cada Constitución Provincial reconozca a sus municipios. Pero además, aún cuando ese ámbito de autonomía constitucional sea invadido por el contrato federal tributario, no se afectarán efectivamente los derechos de los municipios mientras éstos consientan tal estado de cosas tácitamente, sea por recibir los fondos distribuidos o cumplir las obligaciones que le son impuestas.