Derecho Municipal, autonomía municipal, federalismo argentino

por Germán Masserdotti

PRIMERA PARTE

Fundación Civilidad entrevistó al Dr. Néstor Osvaldo Losa, generoso escritor en nuestras publicaciones y formador de nuevas generaciones en el Derecho Público, en particular en el Provincial y Municipal. El Dr. Losa fue juez de faltas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires entre 1985 y 2001, asesor en la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires y es profesor consulto en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Es autor de numerosas publicaciones entre las que se puede destacar Derecho público municipal. Región, Provincia, Jurisdicción, Editorial Abaco, Buenos Aires, 2017.

Entrevistador (E). –Teniendo presente la reforma constitucional de 1994 que consagra la autonomía municipal (art. 123), ¿en qué medida se han desarrollado los estudios municipales?

Néstor Osvaldo Losa (NOL). –En realidad, estudios municipales ya existían, tal vez cuantitativamente menores a hoy. Había asociaciones como la Asociación Argentina de Estudios Municipales, Civilidad dirigida por Pablo Garat, organizaciones académicas en Córdoba y Mendoza, entre otras y había tratadistas en la especialidad, también en número reducido. Lo que se comprobaba era mucha evolución a nivel universitario en facultades públicas y privadas. En su momento, la UBA me dio Derecho Provincial y Municipal pero como una materia optativa que tuve el honor de dar como titular. Duró diez años desde 1990 aproximadamente y fue anterior a la reforma constitucional de 1994, pero luego con ella hasta 2001. Pero nunca, en la UBA, se incluyó como asignatura obligatoria; fue CPO.

En realidad, esto fue muy negativo porque aquellos que dictamos en postgrado o en grado la materia en otras universidades, nos damos cuenta del desconocimiento que hay del foro de abogados de Capital Federal del derecho provincial y municipal y en gran parte de la judicatura. La UBA centraliza todo en Derecho Constitucional I y Derecho Constitucional II. Después Derecho Constitucional profundizado y Derecho Procesal Constitucional, pero al área del Derecho Provincial y Municipal le dan muy poca importancia. También subsumen al Municipio en el Derecho Administrativo-es un error-. No sucede lo mismo en otras universidades como la Universidad Nacional de La Plata donde Derecho Público Provincial y Municipal, Morón, Belgrano, Lomas de Zamora a las que sumamos Córdoba, como Santa Fe, Mendoza, etcétera. Todas ellas tienen esta materia como obligatoria en la carrera y donde, además, hay postgrados y diplomaturas, como el caso de la Universidad de Mendoza. En la UM llevamos dictando, desde hace cuatro años, una diplomatura en Gestión y Derecho Municipal. En esta diplomatura, además de un servidor, está María Gabriela Ábalos, Horacio Rosatti, Antonio María Hernández, Alberto Montbrun, Pablo Reca, Iván D. Tenaglia, Enrique Marchiaro, Daniel Cravacuore, Jorge Orgaz, Orlando Pulvirenti, Alejandra Ferreyra, Juan Brugge, Mariela Uberti, Miriam Ivanega, Guadalupe Valcarce, Ana M. de la Vega, Vicentye Atela, Omar Carranza, Norma Bonifacio, Guillermo Barrera Buteler, Cristian Altavilla, Pablo Garat, Paola Mangialavori, la profesora mexicana Teresita Rendón Huerta y otros. Se trata de un cuerpo de profesores muy interesante. El Derecho Municipal se ha ido desarrollando mucho en el Interior del país y en su constitucionalismo local y esto continúa. Nuevas camadas se incorporan como Leopoldo Fidika que hace años investiga temas de comunas y los docentes Gonzalo Fuentes, D. Bichman, S. Phof, N. Egües, Carreño, G. Leguizamón, Aliciardi, A. Villach, F. Díaz Araujo, Cánepa, Mumare, Rusconi, Cengiali, por citar algunos de los más jóvenes donde pido disculpas si omito involuntariamente a algunos.

Hoy el desarrollo activo de este tópico interesante e imprescindible lo está dando la Corte Suprema Nacional, pues está resolviendo cuestiones de poder de policía municipal, incumbencias, temas de coparticipación provincial en materia de recursos, como el fallo La Rioja (11/11/2014), La Banda (07/10/2021), Shi (20/05/2021), etc.

E. –Es decir que la jurisprudencia está acompañando el desarrollo del Derecho Municipal.

NOL. –Sí, está acompañando. El fallo Rivademar, que es de 1989, abre el juego, porque es cinco años anterior a la reforma de 1994. Se trata de un caso anterior a la reforma. Otro fue Promenade S.R.L. contra Municipalidad de San Isidro (1989) donde afirma la calidad de leyes en sentido material de las normas municipales. Luego de la reforma de 1994, está el fallo Ponce c/ San Luis. Se trata de un fallo que se estudia mucho. En la actualidad hay doctrina jurisprudencial muy interesante. Hace poco, en Chaco, se produjo el fallo Cantero Gaffoglio, Cintia E. c. Municipalidad de Puuerto Vilelas-27-3-2024 (Superior Tribunal de Justicia de Chaco), donde se establece la división tripartita de poderes en los municipios y ordena la reincorporación de la jueza de faltas. Hubo, también, una resolución 146/2024 del Supremo Tribunal de Río Negro diciendo que hay que cumplir con la manda provincial y el espíritu del artículo 123 de la Constitución Nacional y pide encarecidamente que, donde no hay, que se creen los juzgados municipales de faltas. Ya hubo fallos del mismo Superior Tribunal de Justicia sobre autonomía municipal.
Ahora se está estudiando con mayor profundidad e investigando bastante el Derecho Municipal, está saliendo o ya emergió de esa sumisión que tuvo respecto del Derecho Administrativo. Entendemos que esta asignatura municipalista adquirió en los hechos vuelo propio y amerita un serio estudio como intentamos hacer.

E. – Derecho Administrativo que entendía a los municipios como entes autárquicos.

NOL. – Sí, y subordinados a los gobiernos provinciales. Esta situación desaparece con el fallo Rivademar (1989) a nivel jurisprudencial y, de alguna manera, la reforma constitucional de 1994, con el artículo 123 y el artículo 75 inciso 30 donde se expresa sobre el poder de policía municipal para con los establecimientos de utilidad nacional. Se refiere tanto a las provincias como a los municipios. Todo esto la Corte lo está esclareciendo, porque la doctrina y la ignorancia a la que me refería al principio hicieron que el municipio apareciera como algo residual. Pero, hoy por hoy, las ciudades adquirieron una magnitud incontrastable. El derecho a la ciudad, la cercanía, la proximidad, ha tomado un valor que antes no tenía y que la Unesco pone en evidencia porque, no hace mucho, declara el derecho a la ciudad como un derecho humano de carácter colectivo. Este fenómeno del urbanismo fue adquiriendo una relevancia por la cual hoy hay muchos derechos nuevos que tienen que tratarlo sí o sí las ciudades. Un ejemplo: los derechos del consumidor. En la Provincia de Buenos Aires hay muchos juzgados de faltas que tratan y juzgan sobre el derecho del consumidor. Hace pocos días, dos juzgados de faltas de Gral. San Martín, provincia de Buenos Aires, que se dedican a derechos del consumidor dictaron cautelares en contra de empresas de salud prepagas. Los fallos se están cumpliendo. También hay derecho del consumidor en La Plata, Morón, Mar del Plata sumado a municipios situados en algunas provincias argentinas. Los municipios están tomando competencias que antes no tenían y que ahora no se discuten.

Las demandas sociales de los gobiernos municipales tienen que tener una respuesta rápida. La gente no está pensando “jurídicamente” si tal cosa es competencia provincial o nacional… Necesitamos resolver, en paz, problemas que si no lo resuelve una justicia rápida se convierte en justicia por mano propia. En una sociedad enojada, con el ánimo bastante negativo, donde la felicidad parece que no existe o existe poco, hay que tener cuidado. Lo que es contienda humana requiere una solución humana que no sólo se ajuste a la norma jurídica sino también a la realidad sociológica que a veces se olvida. Yo soy de los que cree que el juez debe aplicar el derecho con criterio sociológico y también psicológico, si se quiere. El que está más cerca de esta realidad es el juez municipal. Antes eran los jueces de paz que subsisten aunque con otras competencias. Hay que resolver los problemas buscando audiencias conciliatorias, mediación, etcétera, para evitar que se conviertan en más grandes. La gente quiere justicia eficaz. Hace falta un juez que resuelva, por ejemplo, un problema de medianería, o el ruido molesto, o que un vecino no tire las cosas en mi vereda, o que no corten árboles que no tienen que cortar, que se cuiden los monumentos y plazas y se eviten agresiones físicas a los bienes, etcétera. Hay que resolver los temas. Como los problemas de tránsito que tanta inseguridad producen. Otro ejemplo: que se vea dónde el semáforo es útil y dónde es negativo, dónde poner las paradas de los colectivos, dónde establecer las industrias. Es decir, hay muchísimas cuestiones locales que se debe procurar prevenir. Todo esto no lo va a hacer el Gobernador. Obviamente, tampoco el Presidente. Yo pongo un punto de partida para apreciar la importancia de los gobiernos locales.

Fue la pandemia por el Covid-19. En la pandemia era muy fácil sacar un decreto desde la Casa Rosada o desde la Residencia de Olivos. Tal vez algunos fueron inconstitucionales, otros discutibles. Lo cierto es que algo había que hacer y no había experiencia. No se trata de una situación ni para el estado de sitio ni para la intervención federal. Era una cuestión distinta. Las consignas que se habían resuelto en el Gobierno central había que aplicarlos en los pueblos y ciudades. ¿Quién controlaba el encierro o a las personas que tenían autorización, o los vehículos que podían o no circular, o que se usara el tapabocas, etcétera? Fueron los gobiernos municipales. Lo tenían que controlar con sus escasos recursos y personal, un personal relativamente capacitado, pero en otros casos no. Se tuvieron que atender en guardias hospitalarias municipales cuestiones que eran ordenadas desde el Gobierno central. Dentro de todo, lo cumplieron bastante bien. Si uno mira el balance, quienes hicieron cumplir las normas fueron los intendentes y los jueces de faltas. Ellos eran los encargados de que la fuerza de policía o faz policial se cumpliera. En general se hizo bien. El Gobierno central dio indicaciones cuya aplicación no era la misma en la ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires que en algunos pueblos donde no hubo propagación o fue mínima. En estos casos, pudieron manejarse desde las mismas ciudades o pueblos. Aquí se ve un ejemplo de la utilidad del gobierno local autónomo.

E. – Sin perder de vista la importancia de la autonomía municipal, ¿uno podría estar asistiendo, al menos de facto, a una especie de “despotismo municipal?

NOL. – Sí, eso existe. Pero también existe con gobernadores y con presidentes. El tema es que haya responsabilidad, seriedad, moralidad en las autoridades que uno elige y que los controles recíprocos se hagan bien. Un intendente puede llevarse por delante a todos pero no olvidemos que un Concejo Deliberante tiene dos roles: uno es de legislar y el otro es el de controlar al intendente. El asunto es que cada uno cumpla con su función y que se creen otros mecanismos de control locales. Por eso es importante la división tripartita de poderes en el municipio. Por eso yo hablo de jueces municipales, no sólo de faltas independientes. Si ese contrapeso tripartito se da bien, los errores serán menores. Nadie está exento de abusar del poder. Por eso son necesarios los controles. La autonomía municipal debería reforzar los controles. Por eso hay cartas orgánicas que, además, exigen poseer tribunal de cuentas municipal y hasta sindicaturas.

E. – La autonomía incluiría un poder judicial municipal.

NOL. – Tiene que haber un poder judicial municipal y un tribunal de contralor de gestión municipal, como hay en Córdoba, en Río Negro, Chaco y en algunas otras provincias. Los municipios de primera categoría, si tienen carta orgánica, deben tener en algunos casos juzgados de faltas y, además, les exigen tribunal de cuentas municipal cuya decisión final puede ser revisada mediante apelación por tribunal de cuentas provincial. Son instituciones que no sólo hay que ir creando sino sosteniendo. Yo en clases doy un ejemplo. Hay provincias muy grandes con un criterio autonómico interesante. Por ejemplo, en Chubut, las distancias que se verifican y la magnitud económica y social que tienen sus municipios no pueden estar gestionadas desde la capital estadual, es decir desde Rawson. Ni siquiera Rawson es la ciudad más importante de la provincia. Trelew es más importante que Rawson. Puerto Madryn fue creciendo geométricamente igual que Gaiman. Está Comodoro Rivadavia. Para el lado de la Cordillera, hay ciudades como Esquel, etcétera, que tienen que tener autosuficiencia porque si no la tienen es imposible que sean dependientes de un gobierno que está lejos en kilómetros y en problemática. Vamos a Río Negro. Viedma es la capital, pero Roca es más trascendente. Otro caso es Bariloche o Cipolletti. Deben poder resolver las temáticas de todos los días y de la gente. Por eso la palabra municipio tiene como sinónimo comuna, porque es una comunidad y esa comunidad de base sociológica requiere respuestas a sus demandas con rapidez. ¿Quién conoce mejor la ciudad que las autoridades locales? No puede ser que haya solamente un registro de la propiedad en La Plata. Tiene que haber un registro de la propiedad en todos los municipios. Tienen que autogobernarse en armonía con los restantes niveles de gobierno de nuestro federalismo y de forma cooperativaJ