El municipio y las cámaras de seguridad privadas, gestión colaborativa
Por Juan José Esper
Exsecretario de Seguridad e Innovación (Municipalidad de San Miguel, Provincia de Buenos Aires)
Presentación del sistema de seguridad público en general y el rol de los municipios
La República Argentina, según el artículo 1 de la Constitución Nacional sancionada en 1853, adoptó como forma de gobierno la representativa, republicana y federal. De acuerdo a lo dicho, se sigue, en virtud del federalismo, la descentralización como principio que interesa tanto a la sociedad civil como al gobierno, lo que implica una distribución del poder político que acerca la toma de decisiones al nivel donde la misma tendrá aplicación directa.
En el plano filosófico-doctrinal, la carta encíclica Quadragesimo Anno de Pio XI (15 de mayo de 1931) formuló el principio de subsidiariedad, que constituye una “norma universal” cuya aplicación es imprescindible para cualquier sociedad que pretenda desenvolverse dentro del respeto al orden natural.
En este sentido, vale la pena repasar los términos del texto pontificio que, en su capítulo quinto -referido a la “Restauración del Orden Social”- afirma: “como no se puede quitar a los individuos y dar a la comunidad lo que ellos pueden realizar con su propio esfuerzo e industria, así tampoco es justo, constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorberlos” (Quadragesimo Anno, 79).
El entramado jurídico-político argentino ha recepcionado -al menos en el plano teórico- este principio, distribuyendo competencias y potestades entre las Provincias, como la educación, la salud, la administración el servicio de justicia, la organización política y electoral, así como también la seguridad pública, entre otras que podrían mencionarse.
Desde la sanción de la Constitución Nacional en 1853 hasta la década de 1990 los intendentes municipales se encargaban de cuestiones esenciales como la salubridad, la limpieza, el alumbrado o el cuidado de los espacios públicos. El rol de los municipios en materia de seguridad era inexistente.
Esta realidad comenzó a cambiar debido a dos situaciones concretas. Por un lado, en aquellos años empezó a incrementarse notablemente la problemática de la delincuencia y la violencia. La criminalidad creció y se tornó más compleja. Los habitantes empezaron a notar seriamente amenazadas su vida, su libertad y su patrimonio, por lo que comenzaron a preocuparse por el problema de la inseguridad, a percibirse en riesgo y a tener miedo, canalizando esas necesidades en una demanda concreta por el servicio de seguridad, convirtiéndose en una de las principales exigencias de la agenda política argentina.
Asimismo, en esa época empezaron a tomar relevancia una serie de corrientes doctrinarias que impactaron a nivel jurisprudencial y legal acerca del rol de los municipios y su autonomía. El principio de “autonomía municipal” adquirió relevancia con la reforma constitucional de 1994, que incorporó el artículo 123 que consagra la autonomía de los gobiernos locales en el plano administrativo, económico y operativo.
En la Provincia de Buenos Aires, si bien la reforma de su constitución en 1994 no contempla la autonomía municipal hasta la fecha, en un proceso que fue lento pero constante, los municipios fueron haciéndose cargo de nuevas responsabilidades y facultades, de acuerdo con el reclamo de la comunidad, que cada vez los posiciona más como eje de sus reclamos, por ser la representación del gobierno más próximo a su realidad, teniendo presente, a su vez, la percepción de lejanía generada por el Gobierno Provincial y su falta de respuestas.
Aunque no fuese su competencia, los jefes comunales se vieron en la necesidad de dar respuestas a dichas demandas. Comenzaron ayudando a las fuerzas policiales en cuestiones de insumos, pero luego gestionaron nuevas herramientas como cámaras de seguridad, mapas del delito, políticas de asistencia a la víctima y patrulleros municipales.
Hubo que esperar hasta 1998 para que se sancionara una ley que le diera algún marco institucional al rol de los municipios en el sistema de seguridad pública. La ley bonaerense 12.154 incorporó al intendente como componente del sistema de seguridad pública y miembro del Consejo de Seguridad. De este modo, quedó en evidencia que el eje natural de la descentralización policial era el municipio.
En el 2003 en nuestro país comienza un proceso de descentralización de las políticas públicas de seguridad, que en el caso de la provincia de Buenos Aires incluyó una reorganización de la institución policial. En una primera etapa, se crearon las policías comunales y las distritales. Las primeras, creadas por la ley provincial 13.210, están destinadas a municipios del interior que tienen menor complejidad y permiten depositar en manos del intendente la conducción de la fuerza de seguridad, con destino y afectación a su territorio. Las segundas son para aquellos distritos que tengan más de 70.000 habitantes. La institución de la Jefatura por municipio en el año 2004 permitió acercar el poder de decisión y mando policial al territorio, achicando la unidad de análisis, mejorando la observación y control del desempeño policial.
Por parte del Estado Nacional, la decisión administrativa 112/2009 de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación autorizó a los municipios la colocación de cámaras de seguridad y más tarde la disposición de los patrulleros.
Sin embargo, el Decreto provincial 373/2014, que instauró las denominadas Policías Locales emergió como un acto reflejo por parte del gobierno provincial de aquel entonces, para contrarrestar el reclamo de la dirigencia política motivada por el exitoso surgimiento de cuerpos de seguridad locales en diferentes municipios del conurbano como Ezeiza, San Miguel, Tigre o San Fernando. Se trató, lamentablemente, de un proyecto trunco que, en los hechos, configuró una dependencia mayor de la Policía de la provincia y poco tuvo que ver con reconocer el poder a los municipios en el sistema de seguridad. Un gran retroceso -aunque muy bien comunicado en los medios- que con el paso de los años ha evidenciado su fracaso.
Cómo se desarrolló el sistema de seguridad de los municipios, las inversiones y el desorden
Como se puede apreciar, la incorporación de los municipios en la política de seguridad viene ocurriendo progresivamente con avances y retrocesos en la Provincia de Buenos Aires. Recopilando experiencias de gobiernos locales del Conurbano Bonaerense -donde por su complejidad se dieron los primeros pasos en el tema- podemos ver que, inicialmente, los intendentes empezaron por dejar de evadir el tema responsabilizando al Gobierno Provincial, debido a que la situación empezaba a salirse de control. Por eso las primeras acciones concretas en el tema fueron gestiones tendientes a sumarse a los reclamos de la comunidad, a modo de canalizador de las demandas de la gente.
Esta forma inicial de afrontar el problema duró poco. Los vecinos no se sintieron contenidos por esta postura del gobierno local y pronto los intendentes avanzaron en nuevas responsabilidades. Como ya se adelantó, comenzaron a pagar la nafta de los patrulleros, a comprar munición para el armamento reglamentario, chalecos antibalas, refaccionar comisarías y móviles policiales e, incluso, a pagar horas adicionales a los efectivos.
Lo dicho arriba tampoco fue suficiente. Al problema de la falta de una gestión eficiente del sistema de seguridad, se le sumó un gran gasto público por parte de las arcas municipales. Al poco tiempo quedó evidenciado que el gobierno local no tenía ni voz ni voto en cuestiones básicas como la planificación operativa, la auditoría de la labor policial o el control de lo que ocurría en las comisarías. Por más fondos que los intendentes invirtieran, su poder y su rol en el diagrama de la política de seguridad era superficial e insustancial.
Hoy estamos en un escenario con serias disparidades. Existen distritos de la Provincia de Buenos Aires que tienen un desarrollo extraordinario en la materia, y otros que siguen considerando el tema como una competencia netamente provincial, con el consecuente aprovechamiento político de esta circunstancia.
¿Cómo se inserta correctamente en forma armónica el municipio en el sistema de seguridad?
Como se describió anteriormente, la organización del Estado argentino comprende la esfera Federal, Provincial y Municipal. En un sistema de seguridad integral y coordinado, cada una de ellas debería tener competencias claras y específicas, de acuerdo a sus características y particularidades propias. El Estado Federal debe ocuparse de los delitos federales, que por su gravedad, complejidad o carácter interjurisdiccional, requieren de su acción para contrarrestarlos. Es el caso, por ejemplo, del narcotráfico, la trata de personas, y los delitos financieros y económicos, entre otros. Los Estados Provinciales tienen a su cargo la prosecución de los delitos comunes como el homicidio, el robo o el hurto, en general.
Ahora bien, en el caso de los Gobiernos Municipales su competencia no está dada por la categoría de los delitos bajo su órbita, sino por su natural proximidad y cercanía con los problemas y necesidades de la comunidad.
Sus variadas y nutridas fuentes de información, así como la posibilidad de disponer de múltiples herramientas para contrarrestar situaciones de violencia o vulnerabilidad social, le dan un lugar privilegiado para complementar a los dos estamentos superiores del estado.
En la actualidad, la doctrina en general coincide en la necesidad de abordar el problema de la inseguridad en forma multidisciplinaria, atendiendo a la diversidad de causas que motivan la violencia y el delito.
En este sentido, el conocimiento de la problemática en el territorio es indispensable para lograr ese tratamiento “multiagencial”, y la instancia más preparada para contar con esa información y disponer soluciones rápidas y focalizadas son los municipios. Las áreas de desarrollo social, atención a la víctima, prevención de la violencia, programas culturales, deportivos, sociales o económicos, son cada vez más importantes a la hora de elaborar estrategias de combate integral del delito.
La prevención comunitaria dentro del servicio de seguridad
El Estado cuenta con diferentes herramientas para el combate contra el delito, las cuales -simplificándolas- podemos resumir en tres: la prevención (cuando el delito aún no ha ocurrido), la reacción (cuando el delito está ocurriendo), y la investigación (cuando el hecho delictivo ha sido consumado y se ha adentrado en la etapa de ocultamiento).
La prevención representa, sin dudas, el principal anhelo de cualquier política de seguridad integral que tenga a la persona humana como eje central de todas sus proyecciones. Trabajar sobre las causas de los problemas, y no sólo sobre las consecuencias, es la esencia de una buena política pública. Es toda acción promovida por el sistema de seguridad orientada a mitigar los efectos de los incentivos a delinquir -pobreza, desempleo, drogadicción o pérdida de proyecto de vida-; a fortalecer las barreras de ingreso al mundo del delito; a incrementar los riesgos y costos de la actividad criminal; y dificultar el acceso al mercado ilegal de armas y drogas.
Disuadir el accionar criminal también comprende otro tipo de acciones que se pueden dividir en tres grandes categorías: la prevención social -enfocada en generar acciones que promuevan la integración de sectores sociales postergados disminuyendo las posibilidades de incorporación a la actividad delictiva-, la prevención situacional -entendida como el conjunto de estrategias dirigidas a intervenir en el espacio físico para tornarlo más seguro-, y la prevención comunitaria, sobre la cual haremos un pequeño desarrollo.
En los últimos años se ha dado un proceso de integración de la comunidad en la elaboración y gestión de numerosas políticas públicas. Todas las áreas de gestión del Estado han sido atravesadas en mayor o menor medida por programas que apuntan a incorporar a la sociedad. En lo que refiere a las políticas de seguridad el desafío es doble, por un lado se trata de lograr instancias de participación ciudadana en una competencia netamente estatal -como es el servicio de seguridad-, y por otro, hacerlo sobre la base de admitir su propia ineficiencia para solucionar el problema de la delincuencia. En otras palabras, el Estado le pide a la comunidad que sea parte de la solución al problema de la inseguridad, cuando hubo intentado todo y fracasó rotundamente.
Así las cosas, resulta difícil pensar estrategias de vinculación positivas con la sociedad, dado el desprestigio y la desconfianza existente hacia todas las instituciones que participan en el combate contra el delito. Basta revisar la percepción que tienen los vecinos respecto de la Policía, la Justicia, el Servicio Penitenciario o la misma dirigencia política.
Proyecto de conexión de cámaras privadas
En los últimos años hemos asistido a un proceso de desarrollo tecnológico en diversas materias, que están modificando positivamente la prestación de servicios por parte del Estado. En particular en el sistema de seguridad existen grandes avances, la tecnología aplicada a la seguridad es una materia de estudio muy concreta y con múltiples proyecciones.
El enorme desarrollo de la infraestructura en comunicaciones, despliegue de Fibra Óptica en la mayoría de las ciudades, cámaras de seguridad, grandes centros de procesamiento y almacenamiento, entrecruzamiento de bases de datos, inteligencia artificial, reconocimiento facial, servicios de geolocalización, drones, mapa del delito, policiamiento predictivo, comunicación encriptada, y muchas otras herramientas son hoy de uso común y hace menos de 15 años ni siquiera existían.
La enorme mayoría de los municipios medianos y grandes de la Provincia de Buenos Aires ha erigido sistema de videovigilancia, montado sobre cámaras de seguridad públicas colocadas en toda la extensión territorial. Dependiendo de la inversión realizada por cada gobierno local, se pueden encontrar distritos que cuentan con algunas pocas cámaras, hasta otros que tienen una cada 200 habitantes.
Ahora bien, para generar un “punto vigilado” se necesitan varias cosas: a) conectividad, b) cámara de seguridad, c) servidor para procesar, d) servidor para almacenar, e) software para visualizar, y f) mano de obra para colocación y para mantenimiento. Como se puede apreciar, el costo de realizar la tarea de vigilar los espacios públicos con un sistema 100% estatal es caro y limitado.
En paralelo, en la sociedad civil se ha dado un proceso similar. La reducción de los costos tanto del hardware como del software han permitido que vecinos comunes adquieran sus propios sistemas de videovigilancia. Hogares, comercios, industrias y hasta vehículos cuentan con cámaras de seguridad. Aunque es difícil conocer la cantidad de cámaras privadas en funcionamiento, no hay ninguna duda de que los números multiplican por varias decenas el número de cámaras públicas, y constantemente se suman más, con mayor calidad de imagen y mejor conectividad.
¿Qué pasaría, entonces, si incorporamos todas esas cámaras al sistema de seguridad?
Esto no sólo es posible, sino que ya se está trabajando en varios municipios de la Provincia de Buenos Aires. Básicamente a todas las DVR -el equipamiento que tiene interno cada particular- se puede acceder con distintos protocolos que permiten adquirir la imagen de las cámaras. Es necesario configurar el módem del prestador de internet del vecino para configurar un puerto de salida que permite desde el Municipio acceder a la DVR.
La imagen “viaja” a través del carrier -prestador de internet- y se incorpora al sistema de VMS (Video Management Software) del centro de monitoreo del municipio. De esta manera se puede tener acceso a las imágenes privadas como si fueran las cámaras públicas.
Procesar y almacenar toda esa enorme cantidad de información haría este proyecto incosteable. Por ello, es indispensable incorporar un prestador de Servicios de Nube, que permite colocar el VMS en la nube, sin necesidad de invertir en servidores físicos. Microsoft Azure, Google Cloud Service y Amazon Web Services, son los tres cloud services más grandes a nivel global.
Esto le otorga plena escalabilidad. Permite que un municipio cualquiera, aún sin contar con un Centro de Monitoreo, pueda incorporar miles de cámaras privadas en menos de un mes. Impactando directamente en las potencialidades del sistema de seguridad incrementando notablemente su capacidad de supervisar los espacios públicos.
Para lograr esto, es indispensable contar con un esquema de comunicación que ponga en conocimiento a toda la población de la conveniencia de sumarse a este proyecto. Asimismo, dado que se pueden generar permisos y usuarios específicos, el propio particular tiene la posibilidad de elegir cuáles cámaras quiere compartir con el sistema de seguridad y cuáles, para preservar su intimidad, no.
De la misma manera, es necesario contar con “promotores en seguridad” que vayan casa por casa, empresa por empresa, realizando la correspondiente configuración del Router y la DVR, y realizar la firma de un convenio de confidencialidad entre las partes.
Este proyecto, sucintamente presentado aquí, es un primer paso que abre la puerta a un mundo de posibilidades motivado sobre todo por la inteligencia artificial (AI). Desde lo más sencillo, como detectar el movimiento de objetos, hasta cuestiones más complejas como la detección de rostros o lectoras de patentes, sería posible en cualquier lugar y momento.
Participación público-privada, prevención comunitaria, reducción y eficiencia del gasto y política pública sustentable son conceptos que cruzan de lleno a esta iniciativa. Necesitamos que quienes toman decisiones en el diseño y ejecución de las políticas observen a su alrededor lo que sucede en la sociedad que gobiernan. No hay ninguna duda de que el Estado como “padre omnipresente” fracasó. La solución es con la comunidad, a la par, incorporándose como parte de la solución.