Hacia un sistema de coordinación financiera y fiscal para el desarrollo federal
Pablo María Garat
Presidente honorario de Fundación Civilidad.
Solamente si se resuelve definitivamente el diseño de un nuevo sistema de coordinación financiera fiscal y tributaria para el desarrollo humano, en el marco de las disposiciones constitucionales, el régimen político argentino tendrá entonces su verdadera expresión como régimen federal.
“En su noche toda mañana estriba
de todo laberinto se sale por arriba”
(Leopoldo Marechal)
I. Introducción.
Este aporte conceptual que ensayamos se orienta a tres objetivos:
a) Insistir en que una ley convenio de coparticipación es solamente un elemento más –de gran relevancia pero no el primero ni el único – para afrontar con solidez el camino del desarrollo humano y federal como programa constitucional.
b) Que, por lo tanto, los acuerdos previos que prevé la Constitución Nacional Argentina para su sanción deberían comprender un debate más profundo que la mera distribución de recursos coparticipables. Se trata nada más y nada menos que de acordar las consecuencias prácticas de la distribución de competencias y poderes entre el Gobierno Federal y las Provincias, y la especial situación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y aún la de los municipios dentro de las Provincias, que ha establecido la reforma constitucional de 1994.
c) Y que lo anterior se encuentra no exclusivamente pero si especialmente condicionado por el más grave obstáculo que desde siempre ha impedido la sanción de una nueva ley convenio de coparticipación así como para aspirar a un sólido desarrollo federal. Nos referimos a la cuestión del déficit estructural del sistema previsional y el desaprovechamiento del llamado “bono demográfico” (José María Fanelli)[1], cuyas consecuencias serán irreversibles en aproximadamente de 15 a 20 años más.
II. La ley convenio de coparticipación en el marco del desarrollo federal. Los antecedentes negativos y obstáculos a superar.
Por lo menos, cabe señalar:
1. La mutación constitucional, desde la separación y concurrencia de fuentes tributarias hacia un sistema de transferencias condicionadas, ignorando la manda del artículo 75, inc.2[2] de la Constitución Nacional y su Disposición Transitoria Sexta[3]. El país federal no ha dejado de encaminarse, en el mejor de los casos, hacia un sistema de concentración infraconstitucional de potestades en el Gobierno Federal con mayor o menor descentralización ejecutiva en las Provincias y la CABA, con un fuerte sesgo hacia el sistema de transferencias condicionadas (aunque sea ello fruto de acuerdos interjurisdiccionales) en desmedro de las potestades reservadas por las Provincias en materia fiscal.
2. La alteración consecuente – más allá de lo fiscal, y como consecuencia de ello – del ejercicio de las competencias o poderes que la Constitución ha establecido explícita o implícitamente como concurrentes entre el Gobierno Federal y las Provincias, sin respeto por el principio de subsidiariedad que si bien no tiene expresión formal constitucional, constituye un principio regulatorio universalmente reconocido de toda relación federal.
Esto se ha verificado por lo menos de dos modos: por la transferencias (devolución) a las Provincias de responsabilidades casi exclusivas en materia de salud y educación por ejemplo, sin los recursos correspondientes ( concentrados en el Gobierno Federal), o por la concentración en el Gobierno Federal de los programas de vivienda, cobertura social, empleo, promoción de la pequeña y mediana empresa, o de las obras públicas de alcance local, sin intervención de las Provincias más que en la faz ejecutiva.
3. El mantenimiento de las leyes de emergencia y la doctrina judicial que las ha avalado, hasta los fallos “Santa Fe” y “San Luis” que parecen colocar límites a su aplicación en materia de distribución del ejercicio del poder de imposición y la renta fiscal federal.
4. La cuestión del financiamiento del déficit previsional y su evolución desde 1992, más allá de los cambios en el marco regulatorio del sistema previsional. La utilización de recursos afectados específicamente a tal destino, para otros que integran el marco de las contingencias de la seguridad social y su ampliación con programas nacionales como la Asignación Universal por Hijo (AUH). Otra vez el falso dilema de optar entre los ancianos, los niños, los pobres o los enfermos.
5. La situación crítica de las economías regionales, la falta de inversiones en infraestructura para el desarrollo, los criterios dispares para definir el sentido estratégico del gasto tributario relacionado con la promoción económica y/o industrial, el problema del costo laboral inequitativo según las regiones, el nivel excesivo de presión fiscal consolidado, especialmente sobre las pymes y pymis.
6. La falta de discusión del Presupuesto Nacional conforme a las claras pautas del artículo 75, inc. 8[4] de la Constitución Nacional y de un mayor protagonismo del Senado en la revisión del proyecto anual. La inconsistencia entre el Presupuesto Nacional – desde tal perspectiva – y su aplicación geográfica con los presupuestos provinciales, por falta de una adecuada coordinación financiera federal del gasto público.
7. La necesidad de encarar la reforma tributaria pendiente con sentido integral para simplificar el sistema recaudatorio, optimizar su producido, alcanzar una administración tributaria federal consolidada y el adecuado financiamiento de la misma, como cuestión previa a discutir el régimen de coparticipación especialmente en lo que tenga en tanto que sistema de redistribución con criterios de equidad regional, pero necesariamente posterior y dependiente del debate en torno a la distribución efectiva de las competencias y poderes entre los tres niveles de gobierno.
8. Relacionado con lo anterior la falta de una adecuada coordinación financiera y fiscal entre las Provincias y sus municipios para asegurar, en este nivel de la relación federal, las bases de una mejor discusión en el nivel superior. Resulta razonable preguntarse qué es primero, pero en cualquier caso la necesidad de mejores prácticas en este punto parece indiscutible.
9. La existencia de conflictos administrativos y judiciales pendientes entre el Gobierno Federal y las Provincias y la CABA: juicios en la Corte Suprema, expedientes pendientes de resolución en la Comisión Federal de Impuestos, reclamos por transferencias comprometidas desde el Presupuesto Nacional, deudas por transferencias de las cajas de previsión provinciales, planteos históricos a consecuencia de compromisos entre el Gobierno Federal y algunas Provincias.
10. Finalmente, la cuestión de la vigencia controvertida de los acuerdos o pactos fiscales y las leyes de asignación específica que han ido enmarañándose en el “laberinto de la coparticipación”.
III. Alcanzar acuerdos sobre un sistema de coordinación financiera y fiscal para el desarrollo federal y la sanción de una nueva ley convenio de coparticipación federal.
En el contexto anterior, que en modo alguno agota el listado posible de obstáculos a remover, y teniendo en cuenta el nuevo escenario de grave crisis política, económica y social, nos permitimos un esquema de base propositiva que, articulándose de modo lógico, podría contribuir a un debate que a la fecha solo presenta pocas alternativas. Imaginamos tres posibles: un nuevo pacto o compromiso fiscal de coyuntura que asegure determinados niveles de transferencias a provincias y CABA, que luego podría extenderse en sus efectos como ha ocurrido con los pactos fiscales I y II en una situación totalmente fuera de contexto y que terminaría engrosando el “laberinto”.
En segundo lugar, optar por tal solución con el aditamento de algún instituto del federalismo fiscal que podría dar mayor previsibilidad y sustentabilidad al sistema, como la posibilidad de acordar la vigencia de la garantía de los artículos 7[5] y 20[6] de la ley convenio 23.548 y/o la constitución de uno o más fondos de convergencia, cooperación o cohesión que compensen inequidades regionales del marco jurídico actual. Incluso podría adicionarse a esta segunda opción la resolución sobre problemas pendientes como el financiamiento del déficit previsional, el de la AFIP o la distribución del Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias con algún criterio objetivo más vinculado a los fines de su constitución según la misma ley convenio.
Finalmente, como tercera vía, lo que resultaría el camino que exige la Constitución Nacional, el que ha exhortado la Corte Suprema tomar y que pareciera posible de intentar atento al grado de cierto equilibrio de la distribución del poder político formal a nivel nacional: un sistema de coordinación financiera y fiscal para el desarrollo federal con justicia social y equidad regional, que supone mucho más que acordar un régimen de distribución de los impuestos nacionales coparticipables.
En el marco de esta última opción es que aportamos lo que sigue como Objetivos de coordinación financiera y fiscal para el desarrollo federal.
Desde la perspectiva constitucional, la relación fiscal para el desarrollo federal supone la concertación y cooperación que se exprese en la adecuada coordinación intergubernamental. Por ello entendemos se justifica ir más allá de la coparticipación y promover la creación de un verdadero SISTEMA FEDERAL DE COORDINACIÓN ECONÓMICA, FINANCIERA Y FISCAL, así como la sanción y aprobación de la ley convenio a que hace referencia el artículo 75, inciso 2, segundo párrafo de la Constitución Nacional, teniendo al mismo tiempo especialmente en cuenta lo establecido por el inciso 19, segundo párrafo del mismo artículo, todo con los siguientes fines enunciativos:
1. Coordinar todo cuanto hace al ejercicio de las competencias, servicios y funciones que, de conformidad con la Constitución Nacional y los acuerdos interjurisdiccionales que se celebren en su consecuencia, correspondan al Gobierno Federal, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, teniendo como referencia para ello al principio de subsidiariedad.
2. Coordinar la política económica, financiera y fiscal de todos los niveles de gobierno en orden al crecimiento armónico de la Nación, al poblamiento equilibrado de su territorio, a revertir la falta de equidad en el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones y a la promoción de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
3. Coordinar las acciones necesarias para el fortalecimiento de los procesos de creación de regiones decididas por las Provincias en los términos del artículo 124 de la Constitución Nacional, así como cuando las Provincias lo requieran para fortalecer dentro de sus territorios los procesos de relaciones intermunicipales para el desarrollo de microrregiones.
4. Coordinar la correspondencia entre las competencias, servicios y funciones, ya definidos en el marco de la Constitución Nacional con los recursos tributarios totales de las respectivas jurisdicciones a partir de la situación actual pero teniendo en consideración la distribución de las fuentes tributarias y el ejercicio del poder de imposición que la norma fundamental contempla.
5. Coordinar la política y administración tributaria de los tres niveles de gobierno, armonizando el ejercicio de las competencias en esta materia en el marco del respeto irrestricto a la distribución de fuentes establecida en la Constitución Nacional, más la indispensable adecuación a los principios de unicidad del contribuyente, simplicidad de los instrumentos y coparticipación federal y provincial que se establezcan con criterio de equidad y solidaridad regional y provincial. A tales efectos, coordinar las acciones necesarias para organizar la administración tributaria de los recursos que se incluyan en los regímenes de coparticipación federal con participación de todos los niveles de gobierno.
6. Constituir un foro institucional permanente para todo cuanto hace a la consolidación de un federalismo de concertación en materia económica, financiera y fiscal, que podría concretarse como un “Consejo de Estado Federal”, con la participación del Poder Ejecutivo Nacional, los Gobernadores de Provincia y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esto no puede sustituir al Senado de la Nación como órgano de representación de las Provincias en el Gobierno Federal ni al Organismo Fiscal Federal de artículo 75,2 de la Constitución Nacional. Se trata de un Consejo de Estado integrado por los titulares de los Ejecutivos de ambos niveles como ámbito para el debate federal en orden a los consensos que la Nación requiere y que luego podrán formalizarse o no, total o parcialmente, por los órganos legislativos de la Federación en todos sus niveles.
IV. Reflexión final (esperanzada).
Como reflexión final quisiera señalar que, mirando hacia atrás, desde 1989 nunca se consideró que era el momento adecuado para dar y resolver este debate federal. A pesar de la bonanza de la convertibilidad entre 1993 y 1997 y de la recuperación posterior a la crisis de 2001 salvo por el intento frustrado en 2004.
Dos condiciones indica la experiencia se requieren para iniciar este proceso: la primera, que ninguna fuerza política tenga todo el poder para imponer un acuerdo, y la segunda, que no nos encontremos en un tiempo electoral.
Entonces solo queda reiterar que solamente si se resuelve definitivamente el diseño de un nuevo sistema de coordinación financiera fiscal y tributaria para el desarrollo humano, en el marco de las disposiciones constitucionales, el régimen político argentino tendrá entonces su verdadera expresión como régimen federal. Porque si el federalismo es un sistema de libertades que asegura la unidad en la diversidad y la aplicación plena de los principios de subsidiariedad y solidaridad, todo ello requiere los medios para ponerlas en ejercicio. Pero para esto es necesario comprender y acordar colectivamente que la mayor de nuestras urgencias es atender lo importante.
[1]En http://live.v1.udesa.edu.ar/Revista/Detalle/10_67_Jose-Maria-Fanelli-El-bono-demografico-de-la-Argentina-se-acaba-en-2035-y-tenemos-que-aprovechar-este-tiempo.
[2] “Artículo 75.- Corresponde al Congreso:… 2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables
[3] “Sexta. Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inc. 2 del Artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación. La presente cláusula no afecta los reclamos administrativos o judiciales en trámite originados por diferencias por distribución de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nación y las provincias”.
[4] “Artículo 75.- Corresponde al Congreso:… 8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
[5] “ARTICULO 7º — El monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta Ley”.
[6] “ARTICULO 20. — A los efectos del artículo 7º de la presente Ley, la Contaduría General de la nación determinará antes del 15 de febrero del año siguiente, si se ha distribuido un monto equivalente al porcentual garantizado por el mecanismo del mencionado artículo, en función de la recaudación efectiva del ejercicio fiscal vencido. En caso de resultar inferior, el ajuste respectivo deberá ser liquidado y pagado a las provincias antes del 30 de abril del mismo año, en función de los porcentuales de distribución previstos en el artículo 3º, inciso c) y artículo 4º de la presente ley”.