La coparticipación de Entre Ríos y la afectación de la autonomía financiera y económica
Por Rodrigo José Luti Guerrero
En el presente artículo analizaremos el Régimen de Coparticipación de Recursos Fiscales de la Provincia de Entre Ríos. El objetivo central es desarrollar e identificar cómo funciona actualmente el sistema de coparticipación local, teniendo un ordenamiento legal proliferado entre la Constitución, leyes con sucesivas modificaciones, reglamentaciones y decretos del Poder Ejecutivo provincial, formulando algunas ponderaciones jurídicas-fácticas.
1. Sistema representativo, republicano y federal.
La distribución de los recursos de un Estado es tan trascendente como el Estado mismo, ya que sus cometidos –que validan y legitiman su existencia– serán posibles en tanto y cuanto cuente con capacidad económica para hacerles frente.
Desde un punto de partida inicial, Argentina adopta la forma de gobierno representativa, republicana y federal (Art. 1 CN), coexistiendo tres órdenes estaduales con competencias y atribuciones coordinadas, descentralizadas y coexistiendo varios centros de poder autónomos y un foco aglutinante de poder soberano: un Estado Nacional, las veintitrés provincias con más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y numerosos Municipios. En un primer orden y división, se encuentra el Estado Nacional, con un poder soberano y representativo no compartido en cuanto a su titularidad, cuyas competencias se integran por todas aquellas expresamente delegadas por las provincias. Éstas, la gran mayoría preexistentes desde el punto de vista histórico, se reservan para sí todo el poder originario y no delegado al ente centralizado (Art. 124 y 126 de la CN).
De la Constitución Nacional, desde su reforma en 1994, se desprende el anhelo de los constituyentes de reivindicar el municipio y elevar su categoría, pero sin pretender menoscabar las autonomías provinciales y sin romper la relación de jerarquía.
El artículo 5 de la Carta Magna establece el deber que tienen las provincias de dictar para sí una constitución, bajo el sistema representativo, republicano y federal, en conformidad con los principios, declaraciones y garantías establecidas en la Constitución Nacional, que asegure el régimen y autonomía municipal, reglando su alcance y contenido, en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, siendo el gobierno federal garante que así sea. De ello se sostiene que las provincias son un nivel de gobierno superior al de los municipios, determinado las primeras el alcance y contenido de las autonomías de las segundas, dentro de los límites fijados por la constitución nacional.
2. Los Municipios en la Provincia de Entre Ríos. Su autonomía financiera y económica.
La provincia de Entre Ríos, por Constitución, se encuentra dividida en diecisiete departamentos (Art. 2, C.P.E.R) y, a la vez, éstos se componen por municipios y comunas.
El municipio es una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses específicos que, unidas por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común (Art. 229 C.P.E.R.).
Sin los recursos suficientes, los derechos, atribuciones, competencias y funciones que cumplen los municipios se tornarían ilusorias. Se encuentra íntimamente ligado a su autonomía como institución, su capacidad económica-financiera para poder autodeterminarse.
“…“los planos económico y financiero han sido especialmente considerados en el texto constitucional porque tienen una importancia superlativa. De esta manera estamos especificando y dejando en claro que los municipios argentinos van a poder (…) controlar sus propios recursos que, a su vez, podrán ser manejados independientemente de otro poder, complementando así las facu1tades de administración que les son propias” (sesión del 4 de agosto, intervención del Convencional Prieto al informar el dictamen de mayoría de la Comisión del Régimen Federal, sus Economías y Autonomía Municipal).”
El Art. 243 de la CPER y la ley orgánica -con mayor precisión- identifican los recursos de los que deben valerse los municipios. .
3. Ponderaciones del sistema de coparticipación.
3.1. Garantía constitucional financiera y económica. Distribución primaria. Distribución secundaria.
En el Artículo 246, La Constitución de la Provincia de Entre Ríos consagró porcentajes fijos de la distribución primaria de coparticipación, pautas de distribución secundaria e indica cuando deben distribuirse.
De los impuestos nacionales que recibe Entre Ríos del régimen federal de coparticipación (ley 23.548), los municipios no deber recibir menos del dieciséis por ciento (16%), sea por régimen general u otro que lo complemente o sustituya y que no tenga afectación específica. A las comunas les correspondería el uno por ciento (1%). Esta primera división de recursos se denomina división primaria provincial de coparticipación, la que distribuye la masa coparticipable entre la provincia y los municipios. Por coparticipación secundaria se entenderá a la distribución de la masa entre los distintos municipios de la provincia.
De la distribución de los impuestos locales recaudados por Entre Ríos, el monto de coparticipación primaria no puede ser inferior al dieciocho por ciento (18%) y las comunas el uno por ciento (1%).
Debe tenerse en cuenta para esta distribución las competencias, servicios y funciones de la provincia y el conjunto de los municipios.
Culmina, el artículo 246 de la CPER, indicando que “la Provincia transferirá automática y diariamente, el monto de dichas coparticipaciones”.
Podremos decir que, más que porcentajes, lo que se tutela es la esencia misma de la autonomía municipal, su desarrollo, progreso y prosperidad. No hay verdadera autonomía municipal si la provincia niega el envío de fondos indispensables para que preste servicios a la población los servicios que están a su cargo; si los municipios no tienen capacidad financiera para ejercer sus competencias en el gobierno local, no pueden desarrollar su acción como orden de gobierno más próximo a los ciudadanos (C.S.J.N., fallos 312:326; 314:495).
Tan trascendente como los porcentajes, es el deber de la provincia a transferir de forma automática y diariamente los montos indicados. De nada sirve establecer pisos mínimos de reparto, si se entrega de una forma librada a criterio de un capricho arbitrario o aprovechándose financieramente de la posibilidad del manejo de la caja. Es por ello que los constituyentes eligieron, como formar de transparencia y garantía a los municipios, que se encuentre esta manda como ley suprema.
A nuestro criterio, la distribución primaria de coparticipación y las pautas de distribución no precisan reglamentación alguna, no hay lugar a dudas su grado de determinación y especificidad que hacen su aplicación inmediata. Respecto a los restantes aspectos de distribución, complementariamente a lo indicado y la distribución secundaria se encuentran prescripciones en la ley 8.492.
3.2. Creación de la “Garantía de Coparticipación”. Decreto 1.768/2010, Decreto 1.561/2012.
El 29/06/2.010 se instituyó la base actual del régimen de coparticipación por medio del Decreto n° 1.768/2010, en donde el poder ejecutivo realiza autónomamente una interpretación de la Constitución.
En su criterio, no existe ninguna ley que especifique cómo concretar las mandas constitucionales del art. 246 de la CPER. Ante la omisión, entiende que son cláusulas “programáticas” y la Carta Magna local le atribuye al poder ejecutivo la facultad de dictar decretos reglamentarios, supliendo dichas omisiones legislativas, hasta tanto se cumplimente y se sancione dicha ley.
Se aplica, como una especie de delegación tácita de atribuciones propias de la legislatura, omnicomprensiva de todas las leyes que a criterio del ejecutivo son programáticas y que no hayan sido sancionadas.
Entonces, se decreta la aplicación gradual, proporcional e igual de los porcentajes coparticipables, tendiendo a instrumentar “la garantía” constitucional. Así, discrecionalmente, el Poder Ejecutivo Provincial decidió cómo cumplir la Constitución, los de fondos a distribuir hasta alcanzar el porcentaje constitucional y los plazos. Por ejemplo, el 13,792 % para el 2.010, 14,344 % para el año 2.011, 14,896 % para el 2.012, 15,448 % para el 2.013 y 16% para el 2.014 de impuestos nacionales. Lo mismo realiza con los impuestos provinciales, hasta llegar al 18 % en el 2.014.
Actualmente, el sistema de coparticipación entrerriano se rige por la ley 8.492 en la distribución primaria y secundaria, con los aumentos que se prevé en cada periodo por los decretos del Poder Ejecutivo en los tímidamente se mejora año a año la maza coparticipable de todos los impuestos, con algunas particularidades respecto a los ingresos brutos, pero aún sin alcanzar aún el piso del Art. 246 de la CPER, diaria y automática. Sin embargo, mediante ajustes bimensuales, se hacen efectivas las transferencias de la diferencia resultante entre lo recibido con los porcentajes previstos por la Constitución Provincial. La diferencia entre lo efectivamente percibido diariamente por el municipio y lo que corresponde por constitución se denomina “garantía de coparticipación”, que se distribuye bimensualmente.
A modo de ejemplo, el 28/10/2021 se informó que se acreditó el 100% de la “garantía de coparticipación” de los meses julio y agosto del mismo año, liquidando cuanto le corresponde a cada municipio. El ajuste de garantía era de ochocientos cuarenta y cuatro millones doscientos cuatro mil seiscientos noventa con 00/83 ($844.204.690,83), correspondiendo en un sesenta y un porciento con 0043 (61.43%) relativo a impuestos provinciales y el treinta y ocho con 00/56 por ciento (38,56%) relativos a impuestos nacionales.
Ilustrando como funciona, el 21/12/2021 se aprobó mediante decreto del Ejecutivo el porcentaje de 15,6% (no el 16%) a distribuir de los fondos que provienen de la coparticipación nacional, aplicables a todo el 2.022. Así mismo, de los impuestos locales, tampoco se cumple completamente el 18% por ciento que debe transmitirse diaria y automáticamente. Estas diferencias, en montos y presupuestos del Estado, son considerables.
Ponderaciones fácticas. Conclusión.
En nuestra opinión, el esquema fáctico actual de coparticipación no respeta en su integralidad la autonomía financiera consagrada por la Carta Magna Provincial, ya que no transfiere diaria y automáticamente los pisos previstos por el art. 246.
Hemos de notar, que, desde la reforma de la constitución, quedó al arbitrio de un solo poder del Estado provincial la forma en que se debe repartir los recursos con los municipios. La disquisición es económica y financiera, en un esquema que permite actualmente a la provincia administrar parte de los fondos que les corresponden a los municipios, por uno o dos meses previo a su transferencia efectiva.
Las normas relativas a la distribución primaria de coparticipación son cláusulas operativas, por lo que no existe fundamento suficiente que le permita al ejecutivo ordenar cómo se distribuirá la masa y, mucho menos, que lo haga en contra de tales mandatos transparentes, claros y rígidos que le indica la constitución. Esta forma de comportarse afecta, en el porcentaje que corresponde, la autonomía financiera de los municipios.