La doctrina municipal de Tristán Achával Rodríguez
Por Horacio Sánchez de Loria Parodi
Según Tristán Achával Rodríguez, el gobierno municipal no es una delegación del gobierno provincial o del gobierno nacional, sino que, lejos de ello, era un delegante en parte de sus facultades que constituían el gobierno provincial que, a su vez, constituían en parte los poderes del gobierno nacional.
La vida municipal ocupó un lugar de privilegio en el ideal federal de Tristán Achával Rodríguez. La ocasión en que él desplegó más orgánicamente su pensamiento sobre la institución municipal fue en el célebre debate sobre el estatuto de la municipalidad de Buenos Aires, celebrado en la Cámara de Diputados de la Nación en agosto de 1881.
Allí puso de manifiesto su concepción plural de la totalidad social en la cual el principio de subsidiariedad aparecía como la base de las relaciones dinámicas que mediaban entre el todo y las partes. De allí su defensa de conceptos tales como autonomía, descentralización, jerarquías naturales, todos enderezados al bien común.
Fiel a su antropología trascendente, Tristán sostuvo que el ser humano dotado de una dignidad eminente por ser criatura con vocación a la eternidad, necesitaba su perfeccionamiento de la vida social en todas sus manifestaciones y gradaciones.
A la luz de una visión realista y concreta de la política, la familia aparecía en su ideario siguiendo el espíritu de la filosofía clásica, especialmente la de Santo Tomás de Aquino, como la primera manifestación en la vida personal, la primera escuela para la formación de las virtudes y el desenvolvimiento humano.
Pero la familia, por su propia naturaleza, no colmaba las aspiraciones de las personas. Entonces el individuo necesita:
…vivir en un grupo formado de muchas familias, necesita vivir en un municipio; y como tal municipio no es más que una asociación de familias, necesita esta asociación de familias una fuerza que mantenga sus elementos en armonía, necesita un gobierno, un poder” (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires, 1882, p. 959).
Ese gobierno municipal no era otra cosa que una derivación de las personas y las familias, sostenía Tristán Achával Rodríguez. Pero al individuo no lo colmaba vivir en un municipio, que por sus características esenciales también era estrecho, le era indispensable vivir en un conjunto de municipios, es decir, en una provincia, y esta asociación de municipios necesitaba, a su vez, de un gobierno para lograr el bien común[1].
Por ese camino, se llegaba al gobierno federal o central, al gobierno de la nación que coronaba ese edificio institucional. La Constitución aludía a ello cuando se refería a las facultades delegadas y no delegadas de las provincias. Más allá estaban los pactos internacionales y el derecho de gentes que limitaban las facultades nacionales.
Así el gobierno municipal no era una delegación del gobierno provincial o del gobierno nacional, sino que, lejos de ello, era un delegante en parte de sus facultades que constituían el gobierno provincial que, a su vez, constituían en parte los poderes del gobierno nacional.
Achával Rodríguez sostenía que el gobierno municipal era preexistente al provincial, así como las familias –conformadas por personas ligadas por lazos de parentesco- eran preexistentes al municipio.
De acuerdo a una concepción alejada del racionalismo, para Achával Rodríguez, el gobierno no recibía su vida del provincial o del nacional, ya que tenía en sí mismo los gérmenes de su existencia, de su progreso, y la ley positiva que lo estableciera y lo organizara, tenía que reconocer esas condiciones que eran naturales a la institución, pues, de lo contrario, lo desfiguraría y por eso mismo sería una ley mala o injusta, porque mala era toda ley que desnaturalizara el objeto sobre el que legislaba.
Dada la naturaleza propia del municipio, no podía ser éste una mera división administrativa que dependiera de otro poder, una mera oficina con empleados que dependiera de poderes más altos.
Por el contrario, la ley que lo legislara, la ley municipal debía tener dos características esenciales, pensaba Achával Rodríguez.
La primera era que el municipio debía ser independiente, tener existencia propia del gobierno provincial y nacional, y en segundo término, debía ser un verdadero poder público, con sus facultades legislativas, sus poderes judiciales, su poder de coerción y sus poderes de ejecución.
La independencia quedaba salvada si los vecinos participaban en la elección de las autoridades municipales, de manera que su origen no dependiera enteramente del gobierno central.
Si no se cumplían estas condiciones, se desmoronaría todo el edificio político nacional, que debía estar construido sobre el respeto a las personas, a las familias y sus proyecciones naturales.
Desconocer es naturaleza y ese carácter al gobierno local de los municipios significaría romper la genealogía de los poderes públicos, importaría arrancar un eslabón indispensable en la cadena que ligaba los poders provinciales y nacionales y, en definitiva, destruiría las libertades populares.
Desconocer la naturaleza del gobierno municipal es tan peligroso para la libertad, como peligros para la libertad y el orden social es desconocer el carácter y naturaleza del poder de las familias (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación, Buenos Aires, 1881, p. 1960).
La concepción sobre el municipio o el gobierno de propios que explicitó Achával Rodríguez refleja la influencia del pensamiento clásico en su ideario.
En este punto y más allá de las tensiones propias de su pensamiento, Achával Rodríguez no parte de una posición individualista romántica al estilo de Rousseau o de una concepción contractualista para fundamentar la realidad municipal, sino que toma en cuenta especialmente la institución familiar[2].
Sí puede haber una influencia de Alexis de Tocqueville, para quien las comunas parecían salir directamente de las manos de Dios, y en ellas residía la fuerza de los pueblos libres. Eran a la libertad política lo que las escuelas primarias a la ciencia[3].
La explicación de la genealogía de los poderes públicos de la República recuerda la concepción medieval de la sociedad como comunidad de comunidades, el reino como una universitas, constituido por un conjunto de universitates en la cuales cada órgano de la sociedad es visto como una totalidad con fines y capacidades propias[4].
Esta tradición estaba presente en el mundo hispánico y fue sistematizada en el ideario de los pensadores de la Escuela de Salamanca.
La existencia de cartas, fueros, privilegios, usos y costumbres habían creado en las Españas una variedad de municipios, cuya lozanía era uno de los soportes de la comunidad política[5].
Los teólogos y juristas le reconocían a las ciudades su derecho municipal que proveía a las necesidades de los diversos lugares, según la variada cualidad y disposición de cada una de ellas. La autonomía municipal era, entonces, conforme a la razón.
La autonomía municipal no era, por tanto, considerada una concesión gratuita del poder público general, sino el reconocimiento de una realidad analógicamente preexistente a toda normativa, que se debía respetar y regular[6].
Incluso Francisco Elías de Tejada constataba que las misiones políticas del Estado había sido muchas veces asumidas por entidades, como la familia y el municipio, mientras que, por el contrario, el Estado nunca había asumido ni asumiría plenamente las misiones competentes a esas entidades[7].
[1] Vallet de Goytisolo, J., Tres ensayos. Cuerpos intermedios, representación política y principio de subsidiariedad, Madrid, Speiro, 1981.
[2] No coincidimos con Amilcar Razori para quien Achával Rodríguez se habría inspirado en Rousseau, Locke o Pollock en su teoría del municipio.
[3] Tocqueville, A. de, La democracia en América, trad. Luis de Cuéllar, México, Fondo de Cultura Económica, p. 78.
[4] Dawson, C., Historia de la cultura cristiana México, Fondo de Cultura Económica, 1997, p. 270.
[5] La ciudad era considerada como célula primaria en la formación social, no sometida enteramente a un poder exterior. Tau Anzoátegui, V., “La monarquía. Poder central y poderes locales”, en Nueva historia de la Nación Argentina, vol. II, Planeta, Buenos Aires, Academia Nacional de la Historia, 1999.
[6] Por ejemplo, para Francisco Suárez, el derecho civil era insuficiente para gobernar la vida de los municipios. Cada ciudad podía hacer mejor que nadie sus estatutos, “luego es conforme a la razón que le fuera dejada esta potestad, que se refiere a la administración de las cosas propias” (Gallegos Rocafull, J. M., La doctrina política del P. Francisco Suárez, México, Ius, 1948, pp. 50 y ss.
[7] Elías de Tejada distinguía entre imperium que es ¨poder político” y dominium que es “exigencia natural”. El orden armónico de las sociedades consiste en que la sociedad total regida por el poder supremo del Estado esté compuesta por muchas sociedades políticas menores. Por otra parte, el profesor español consideraba a la familia y al municipio como instituciones naturales de primer grado, mientras que el Estado o comunidad política lo es en orden secundario y posterior. Elías de Tejada, F., “La familia y el municipio como bases de la organización política”, Verbo, n°91-92 (1971).