Papel y cartón: cómo impactan en la economía circular argentina

Por Witold Kopytyński, Luis Lehmann, Arel Clebañer y Juan Pablo Sánchez

La producción de pulpa celulosa es una actividad con una alta circularidad ya que los residuos son reutilizados durante todo el proceso de producción. Se calcula que al reciclar industrialmente el papel se ahorra entre un 40% y un 65% de la energía que se utilizaría en la producción de papel de fibra virgen.
La Argentina requiere un ritmo mayor en la formulación de planes nacionales regidos por la economía circular. Los avances que se observan se encuentran dispersos en diferentes jurisdicciones administrativas. Si bien la mayoría de la legislación referida a la gestión de residuos (domiciliarios o industriales) está guiada por objetivos de prevención, disminución y recuperación, el país no tiene una regulación integral que oriente las corrientes de residuos y las transforme en cadenas de valor/insumos, y guíe la producción y el consumo responsable bajo el paradigma de la economía circular.

Debe destacarse que se advierte un impulso por parte de grandes empresas privadas, así como de nuevos proyectos de emprendedores. Como así también de empresarios PyMES, que, si bien no alcanzan a desarrollar iniciativas a gran escala por falta de financiamiento o inexistencia de obligatoriedad, advierten la necesidad de reconvertirse. Aunque se observan esfuerzos y compromiso del sector industrial y de las autoridades nacionales para realizar la transición hacia una economía circular en la Argentina, se deben realizar importantes cambios. Por ejemplo, en nuestro país la economía circular crea más empleos en el sector de los servicios -medible en las actividades de reparaciones, mantenimiento y alquiler-, que en el sector industrial. (1)

El Ministerio de Desarrollo Productivo ha emitido las Resoluciones 767/21 creando el Programa para el desarrollo de la Economía Circular con fecha 10 de noviembre (2) , y la 846/21 convocando a la presentación de “Proyectos de Fortalecimiento de Cooperativas de Reciclado”, en el marco del Programa para el Desarrollo de la Economía Circular, con fecha 26 de noviembre (3) El uso de materiales reciclados es más importante en el caso del papel y el cartón (48%) y menor en metales (20%) y en plásticos (18%). La participación de los materiales reciclados sobre el consumo aparente fluctúa en el tiempo, en función de los precios de las materias primas vírgenes que sustituyen y de la cantidad de estos desechos que se van generando.(4)

Cabe destacar que los incrementos de producción de energía renovable y de material recuperado para reutilización impactarán en otros sectores vinculados a la producción de materias vírgenes y producción de combustibles de origen fósil, y afectará al empleo de algunas actividades económicas al regular métodos productivos extractivos, al sustituir algunos empleos como consecuencia de la transformación industrial, y muchos puestos de trabajo existentes se transformarán y redefinirán en función de los nuevos métodos de trabajo. Por eso, es indispensable también desarrollar políticas que garanticen una transición justa. En tal sentido, la Organización Internacional del Trabajo y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente identifica cuatro grandes escenarios posibles que afectarían a distintos grupos de trabajadores en el camino de transición hacia una economía circular y ambientalmente sostenible.(5)

La economía circular ofrece posibilidades de creación de nuevos puestos de trabajo, pero también implica fuertes impactos negativos para algunos sectores. La transición justa plantea que el cambio hacia una economía más verde debe alcanzar un trabajo decente para todos, en sociedades inclusivas que erradiquen la pobreza. Debería gestionarse mediante diálogo social, para garantizar que la carga de la transición se comparta de manera justa y que nadie quede excluido.(6)

El marco normativo de la industria, la gestión de sus residuos y la inclusión de los mismos en procesos productivos que le agreguen valor a la cadena, resulta fundamental para plantear la circularidad de los materiales, su aprovechamiento económico y la generación de nuevas fuentes de empleo.
Tres grandes hitos regulatorios han modificado en los últimos años el mapa de la gestión y tratamiento de residuos y que obligará a los países a adecuar sus normas al nuevo escenario internacional: las Enmiendas al Convenio de Basilea sobre residuos plásticos, la prohibición de China de importar residuos sólidos y el Pacto Verde Europeo.

Empleo y transición justa en la Argentina
La adaptación a sistemas productivos circulares enfrenta amenazas y retos que implicarán, entre otros, la incorporación de nuevas competencias laborales, nuevos puestos de trabajo y el desplazamiento de trabajadores tradicionales.
En ese marco la Oficina País de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para la Argentina, en el marco del Programa PAGE —Alianza en Acción para una Economía Verde—, impulsó la realización de un conjunto de estudios de diagnóstico, cuyo objetivo es entender mejor la situación actual de la economía verde en Argentina.
El documento La reconstrucción verde. Avances de la economía circular hacia una transición justa en Argentina7 , analiza estos temas en la Argentina a través de varios estudios que desarrollan la temática central de la investigación, desde distintas perspectivas complementarias: la creación de empleo verde, las cadenas de valor de la economía circular y sus efectos sobre el empleo (incluyendo la confección de escenarios), los cambios en las competencias laborales y las políticas recomendadas para promover que este cambio sea una transición justa desde el punto de vista del empleo.
En tal sentido, la actividad de reciclado en la Argentina tiene una particularidad. La figura del recuperador que forma parte de cadenas de valor con distintos grados de complejidad. La informalidad de la actividad, la aparición de actores intermediarios, su rol en la industrialización de determinados productos, la inclusión del material recuperado y la sustitución de material virgen, la incorporación de nuevas tecnologías de reciclado, son solo algunos de los desafíos que impactan en los nuevos empleos y la inclusión de los trabajadores.

Cadenas de valor
Si bien los materiales son abordados originalmente desde la corriente de residuo que genera la actividad manufacturera industrial, se considera ese material no utilizado como parte integrante de una cadena de valor aguas arriba del proceso industrial. De esta forma, abordar las corrientes de residuos de materiales desde la perspectiva del agregado de valor y considerarla parte integrante de una cadena de valor circular, va a permitir conocer, entre otras cosas, el grado de integración del material con otros procesos productivos, observar el panorama industrial completo, observar los sectores específicos de estudio, y analizar con mejores elementos la competencia de esa cadena de valor en el contexto internacional.

Características del sector
La producción de pulpa celulosa es una actividad con una alta circularidad ya que los residuos son reutilizados durante todo el proceso de producción.
Las categorías de productos del sector del papel y cartón son: papel de impresión y escritura, que incluye diarios, resmas, cuadernos libros; material de packaging, que incluye cartón corrugado; el sector de cartulina, unido estrechamente a la industria de la alimentación y farmacéutica con alta participación de materiales reciclados, especialmente en la producción nacional; el sector de bolsas multipliego, conformado fundamentalmente con materiales de fibra virgen típico para envoltorio de alimentos como harina y azúcar, y para cemento y cal; y el sector de material higiénico como papel higiénico, rollo de cocina – que es parte fibra virgen y parte no, de gran crecimiento en el mundo y en la Argentina.
El papel para diario que la industria demanda tuvo una importante caída y es un material que el mercado local hoy no está abasteciendo. Por lo que la industria actualmente está importando papel.

El Consumo Nacional Aparente de los papeles en el 2016 en general, muestra una caída importante comparando con el 2015 y una caída abrupta en comparación con el 2011 y el segundo semestre del año 2016 fue netamente desfavorable. Es notoria la caída en el precio promedio de papeles importados, así como el crecimiento en volumen. Dentro del consumo de recortes, el 64% está compuesto por corrugado de recolección y corrugado refile de fábrica8.
Este segmento realiza un ciclo virtuoso de aprovechamiento sostenible de la materia prima. El 55% de la materia prima empleada es papel reciclado y el 45% restante proviene de fibra virgen de madera de bosque implantado. En algunos productos la fibra reciclada sobrepasa el 75% (los dirigidos al mercado de los envases: cartones, cartulinas, corrugados, bandeja de pulpa moldeada).

Sin embargo, los circuitos de recuperación de materiales que se transforman en insumos básicos de uso difundido como papel y cartón no están funcionando de manera sostenible debido a la alta informalidad y no resuelven los impactos ambientales negativos ocasionados por la disposición inadecuada de estos materiales. Además, las industrias del reciclado trabajan con elevados porcentajes de capacidad instalada ociosa, pero en la actividad del papel y cartón es sensiblemente menor, dado que el 55% del papel que se consume en el país se obtiene a partir de papel reciclado9.
Dado que el papel puede reciclarse hasta 5 veces, es realmente importante no solo mejorar la relación importación/uso nacional, sino también mejorar la calidad. A la fibra reciclada hay que mejorarla con fibras importadas para que su calidad sea competitiva.
Actualmente, una gran cantidad de plantas consumen un 100% de material reciclado y la inversión que hubo en los últimos años fue en producción sobre material reciclado.
La mejora en la sustitución de determinadas importaciones por papel reciclado depende entre otros factores de poder lograr mantener la calidad del producto, la escala suficiente y la reducción de costos de logística, frente al déficit de separación en origen y recolección diferenciada en el país que impiden mejorar la oferta de esos productos reciclados.
Una manera de aumentar la calidad y cantidad de la recuperación sería a partir de los grandes usuarios/ generadores, fabricantes de envases y embalajes, centros de comercialización de consumo masivo, industria alimenticia, etc.

La disponibilidad del volumen y las calidades del papel y cartón fue cambiando debido a una serie de factores: la ampliación de las capacidades de producción de papel ha ido a la par de la capacidad de reciclado, dado que en 45 años no ha habido inversión en nuevas plantas de celulosa; la disminución de diarios y revistas cuyas fibras inevitablemente deben ser reemplazadas por algo, en este caso recortes; el cierre de acopiadores; y el aumento de la informalidad.
Existe necesidad de insumos importados como envases de alta compresión, o envases de alta jerarquía para exportación que solicitan un valor más alto, por lo que es difícil determinar un valor específico.
El mercado de importación abastece recortes de materias primas vírgenes (el gran abastecedor en el mundo es EE.UU.) y no se puede reemplazar por lo que se consigue en el país, por lo que restringir la importación (en ausencia de una mejora sustancial en la GIRSU) de esa materia prima al país impulsará la necesidad de importar el producto terminado.

Papel reciclado
Es aquel que se obtiene a partir de la recuperación total o parcial de rezagos de papel. La pasta mecánica se constituye con diferentes retazos de impresos. La obtención de papel mediante este procedimiento da, como resultado, materiales de magra calidad. El papel recuperado puede ser de pre-uso o de postuso, en el primer caso se encuentran todos los rezagos propios de la transformación y refiles de imprenta, en el segundo abarca a los productos papeleros ya elaborados y que son desechados como ser: diarios, revistas, embalajes, etc. Es de tener en cuenta que los papeles reciclados deben indicar el porcentaje de papel recuperado que han usado para su elaboración.
Hoy se considera universalmente al papel reciclado al que tiene no menos de 50% de pasta recuperada. El número de veces que el papel puede ser reciclado es limitado, después de 4 o 5 veces la fibra se destruye por completo, por lo que en cualquier caso será necesaria la aportación de fibras nuevas para conseguir papel de calidad.
La recuperación del papel reciclado, además de buscar un uso más eficiente de los recursos, promover la circularidad de los insumos y de promover más producción y empleo verde, tiene como objetivo reducir las emisiones de GEI a partir de la implementación de sistemas de recuperación de corrientes residuales de papel. Esta recuperación evita las emisiones de proceso y del consumo energético involucrado en la fabricación de papel virgen.
Se calcula que al reciclar industrialmente el papel se ahorra entre un 40% y un 65% de la energía que se utilizaría en la producción de papel de fibra virgen.

Marco normativo del sector
La normativa es escasa y dispersa. Se mencionan algunas normas disponibles a partir de las mencionadas por las empresas del sector y tomado otras provenientes del trabajo “Estudio de prefactibilidad proyecto producción de cajas de cartón” realizado por la Universidad Tecnológica Nacional Facultad Regional San Rafael (Pérez, M. et al., 2016)10.
Pasta Celulosa y Papel Para Diarios – Control Parlamentario y Marco Regulatorio.
Ley N° 26.73612. Sanción: 22/12/2011. Promulgación: 27/12/2011. B.O.: 28/12/2011. Industria papelera. Declárase de interés público la fabricación, comercialización y distribución de pasta celulosa y de papel para diarios. Control Parlamentario y Marco Regulatorio. Objetivos.
Modificada y/o complementada por: Resolución (MEyFP) 9/1213.
Del 12/1/2012. B.O.: 17/1/2012. Industria papelera. Fijase que el Registro Nacional de Fabricantes, Distribuidores y Comercializadores de Pasta Celulosa y Papel para Diarios quedará habilitado para el dictado y ejecución de todos los actos tendientes a su instrumentación, funcionamiento, supervisión y control.

Desafíos del sector cartón/papel
El uso extensivo del papel y cartón por parte de los consumidores, y que el sector industrial opera bajo acciones tendientes a la economía circular, convierten a la recuperación post consumo en un factor muy relevante para los objetivos de incrementar el reciclado en cantidad y calidad.
Es importante destacar que la mayoría de las acciones escapan de la esfera industrial, estando vinculadas a la gestión local de residuos, por lo que la diversidad de enfoques, de legislación y la distribución territorial afectan la consecución de metas a nivel país.
Dentro de los desafíos se destacan:
• Promoción diferenciada, que residuo sea sinónimo de insumo.
• Calidad del producto. Determinar normativa para clasificar las calidades. Capacitar a recolectores con calidades adecuadas. Usar normas de calidad de reciclables.
• Regulación del reciclado de papel y cartón que son diferentes por sus contaminantes y son insumo para la Industria.
• Capacitación para los industriales en calidad y productividad.
• Promover los mercados reciclables desde oferta y demanda, ampliando usos posibles. • Estimular el mercado a través de Apps (plataforma de oferta y demanda).
• Promover y fortalecer la demanda de compras de sustentables • Generar financiamiento frente a la falta de inversión.
• Reingeniería de los gastos ambientales en la recolección.
• Generar cadena de valor, precios y calidad sostenibles.
• Legislar para promover la iniciativa privada y la tecnología.
• Reingeniería de residuos con asistencia del recurso humano en la recolección de los mismos.
• Generar empleo verde. Desarrollar transición justa.
• Reconocer el valor social del reciclaje.
• Disminuir el costo impositivo.

Propuestas de actores del sector
• Modificar Ley de Presupuestos Mínimos de Gestión de RSU para lograr incrementar separación en origen y recolección diferenciada.
• Mejorar el sistema de gestión post consumo. Considerar a los consumidores como un eslabón relevante en este caso para el proceso industrial y actuar sobre la educación y concientización.
• Mejorar la calidad del material recuperado. Aguas arribas del sistema, profesionalizar la recuperación urbana y mejorar la recolección.
• Adaptar legislación de países de la región a la realidad local que desarrollaron un proceso gradual de transformación del sistema.
• Exención del IVA sobre recuperables. Se propone que la primera venta del recorte esté exenta de tributar el IVA para poder formalizar esta actividad, dado que hay una altísima proporción, estimada en alrededor del 95%, que se comercializa por canales informales, generando competencia desleal y evasión impositiva. En la actividad se observan muchas operaciones que atentan contra la formalización de la actividad y las mejores condiciones de trabajo de los actores. Se debe lograr conciliar posiciones y tener un análisis de las mejores alternativas tributarias para generar la mejor opción.

Cuáles son las metas para el sector papel/cartón
Metas específicas
1. Aumentar un 5% para 2030 la cantidad de material recuperado El objetivo de esta medida a 2030 consiste en aumentar un 5 % la cantidad de material recuperado. El promedio de los últimos 9 años (2011-2019) de consumo de recortes de papel y cartón, es de 1,081 MM de toneladas, con una declinación en los últimos años (2017-2019), que da un promedio de 0,97 MM de toneladas. Si consideramos el promedio de la serie más larga, el objetivo es que para el año 2030 el recupero sea de alrededor de 54.000 toneladas, es decir que se consuma 1.135 MM de toneladas. El aumento de consumo de material recuperado genera reducción adicional de 29.603 tCO2eq.

2. Atender la demanda de la industria que usa materia prima recuperada y reducir costos de producción
La escasa separación en origen, e insuficiente clasificación, causa que si no son gestionados por la industria o recicladores, termina como un residuo sólido urbano enterrado. Esta situación es causada también por los precios bajos de algunos materiales que hacen que no resulte rentable recolectar esos residuos.
Estrategias:
Incluir un porcentaje mínimo de material reciclado en productos con papel y cartón.
• Legislar para promover la obligatoriedad y ayudar a la gestión de recuperación y reciclaje.
• Generar valor en los residuos de madera.
• Ampliar la obligatoriedad de la separación en origen y recolección diferenciada.
• Desarrollar canales de distribución formales que permitan aumentar la escala y dar transparencia al mercado.
• Desarrollar y difundir mercados de nuevos productos que utilicen papel y cartón reciclado como insumos.
• Promover la capacitación a pymes para generar nuevos diseños, productos y demandas. • Desarrollar Programas de economía circular con incentivos fiscales para empresas y sistemas que mejoren las condiciones de trabajo del sector recuperador.
• Avanzar con el Proyecto de formalización mediante la exención del IVA a la primera venta de material para reciclar.

3. Generar un sistema de información posconsumo:
Utilizar y promover plataformas que permitan transparentar las producciones y estandarizar las calidades de los productos para lograr un mercado más eficiente, que genere información de cantidades disponibles, calidades y precios que a su vez permitan que la oferta se ajuste a ella y genere los productos que la demanda precisa. Estas plataformas deberían permitir que, por mayores eficiencias, se logre un 5% adicional para 2030 en las cantidades de consumo de material recuperado.

4. Optimizar el uso de la capacidad instalada de la industria de reciclaje
El grueso de las inversiones realizadas en los últimos años en la industria de papel y cartón se concretaron en la industria de reciclaje, tanto por la necesidad de abaratar costos y generar una disposición alternativa de esos insumos, como por los elevados requerimientos de inversión que demanda la industria forestal y celulósica. El uso de la capacidad instalada promedio de la industria del reciclaje ronda 73,5% en el año 2021, pero esta cifra esconde altas dispersiones, dado que mientras hay actividades específicas que tienen la capacidad instalada a tope, hay otras actividades donde el uso se ubica en el 40%. La caída de la demanda de los productos básicos, elaborados con fibras vírgenes, genera una escasez en la oferta de insumos reciclables, que atenta contra el óptimo uso de las inversiones realizadas en determinadas industrias. La posibilidad de importar determinados insumos, considerados como residuos por el nomenclador actual, requiere revisar posturas que están afectando el proceso productivo de determinadas actividades, y reemplaza producción nacional por importación de productos terminados, afectando producción y empleo local.

5. Incrementar el acceso al financiamiento a las empresas del sector.
Para lograr un aumento en el acceso al financiamiento, se pueden:
• Promover políticas asociativas de desarrollo tipo clúster que favorezcan la complementariedad entre empresas. etc.)
• Apoyar el desarrollo de centros de servicios para pequeños establecimientos (para el secado por ejemplo).
• Estructurar equipos técnicos que asistan a las empresas que se asocian en su gestión de acceso al financiamiento, tanto en el sistema financiero como a aquellas que puedan acceder al mercado de capitales local, mediante emisión de deuda o de otros instrumentos de financiamiento.
• Instrumentar Fondos de Garantías, o asociar a FoGAr (Fondo de Garantías Argentina), para reducir el costo financiero en especial de las empresas más pequeñas, con mayor dificultad de acceso al crédito.

Referencias:

(1.) ROMERO, C, Rojo Brizuela, S, (2021) Escenarios futuros del impacto directo e indirecto de una transición hacia una economía verde: actividades de reciclado. En La reconstrucción verde. Avances de la economía circular hacia una transición justa en Argentina. Buenos Aires; Oficina de país de la OIT para la Argentina.

(2) MINISTERIO DE DESARROLLO PRODUCTIVO, Resolución 767/2021.

(3) MINISTERIO DE DESARROLLO PRODUCTIVO, Resolución 846/2021.

(4) Op. Cit. 6. OIT, PNUMA, CSI, OIE. (2012). Hacia el desarrollo sostenible. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

(5) ROJO BRIZUELA, Sofía Et Al. (2021) La reconstrucción verde. Avances de la economía circular hacia una transición justa en Argentina. Buenos Aires; Oficina de país de la OIT para la Argentina.

(6) Jornadas Celulósico Papeleras 2017

(7) Inventario de políticas relacionadas a la economía verde en Argentina. Informe Final. Buenos Aires; Oficina de país de la OIT para la Argentina.

(8) PÉREZ, Matías Alberto; Raya, G; Romero, E (2016). Producción de Cajas de Cartón. Universidad Tecnológica Nacional, Facultad Regional San Rafael.