Sistema contravencional y de faltas en la provincia de Tierra del Fuego AeIAS.

Análisis normativo y encuadre jurisprudencial actualizado

Por Paola Mangialavori*.

1) Algunas consideraciones preliminares.

Respecto a esta temática, existe escasa bibliografía específica, algunos trabajos dispersos y mucha confusión en torno a la naturaleza jurídica tanto del derecho contravencional y de faltas como de la función de los juzgadores en esta materia.
La doctrina está dividida, hay quienes diferencian cuantitativa y cualitativamente a las faltas de las contravenciones y quienes asimilan ambos conceptos (1). Encontramos, por ejemplo, a un antiguo sector que ubica las faltas dentro del derecho administrativo (2) y a las contravenciones en el ámbito del derecho penal preventivo o de riesgo (3), y quienes no hacen distinción entre ambas y las encumbran como diciplina autónoma del derecho público municipal (4) que adopta principios de las dos ramas mencionadas.

La realidad nos dicta que, al tratarse de una materia no delegada a la Nación tiene tantos matices como provincias y localidades existentes en nuestro país y la ausencia de un criterio doctrinario uniforme, sumado a la inexistencia de jurisprudencia nacional esclarecedora, complica aún más su conceptualización y encuadre.

Algunas provincias argentinas centralizan la regulación de las faltas y contravenciones dejando un listado cerrado de competencias en cabeza de los municipios (5), otras reconocieron una amplia gama competencial a sus localidades basándose en el principio de subsidiariedad que tiene como pilar el reconocimiento del gobierno de cercanía como el mas apto para atender las cuestiones domésticas de convivencia, en este último supuesto encuadra la provincia de Tierra del Fuego AeIAS. El art. 173 de su Constitución dispone, expresamente y de manera enunciativa, las competencias de todos los municipios fueguinos -sin distinción de categorías- ampliando esas competencias al plano institucional para aquellas localidades que adquieran autonomía plena y se dispongan a ejercerla (art. 175 CTDF) (6).

Partimos de la base que, actualmente, el derecho contravencional y de faltas deriva de la potestad regulatoria del Estado municipal y es la vía por la cual se canaliza el poder punitivo estadual tendiente a encausar las conductas irregulares contrarias a la legislación local con miras de resguardar el orden social y el bienestar general (7).

Coincidimos en que el poder punitivo del Estado se manifiesta principalmente a través del derecho penal y, en algunos casos concretos, del derecho administrativo pero el derecho contravencional, que reúne más aspectos del primero (8) que del segundo, no pareciera encuadrar definitivamente en alguno de los dos. De ahí que hay un segmento de la doctrina (9) que lo ubica como una rama autónoma dentro del derecho público municipal en una tesis interesante pero poco desarrollada, que aún no logra conmover al mundo jurídico.

2) Derecho contravencional y de faltas en Tierra del Fuego AeIAS.

a. Sistema contravencional y de faltas en los municipios fueguinos.

Ante todo, aclaramos al lector que Tierra del Fuego AeIAS solo cuenta con tres municipios en toda su extensión, esto la transforma en la provincia más despoblada de la Argentina. No obstante, como dijimos en otra oportunidad (10), los municipios de Rio Grande y Ushuaia dictaron sus Cartas Orgánicas y adoptaron un sistema de gobierno republicano compatible con todo el entramado federal al que se incorporan, de acuerdo con la sana interpretación histórica y contemporánea de la Constitución Nacional (11).

De esta manera, ambas ciudades están estructuradas sobre la base de dos poderes políticos (Intendente y Concejo Deliberante), un organismo de control externo de las finanzas públicas y cuentan con un poder jurisdiccional en cabeza de Juzgados Municipales de Faltas que, amén del adjetivo “administrativo” en sus denominaciones, no forman parte de la Administración Pública central ni descentralizada. Son verdaderos espacios de justicia y garantías ciudadanas frente a la regulación de sus derechos por parte del poder legiferante y la ejecución y control por parte de la administración pública municipal. Así se completa la trilogía republicana en cada estado municipal institucionalizado.

A través de estos poderes jurisdiccionales se canaliza el procedimiento de faltas y contravenciones comunales, los jueces municipales son funcionarios letrados que no requieren del dictamen de un cuerpo asesor para analizar los casos traídos a juzgamiento y dictar sentencias. Su sola pericia e idoneidad alcanza y la falta de estas condiciones son causal de remoción por vía de juicio político. Lamentablemente, este cargo es temporal en ambas ciudades lo cual afecta notoriamente el desempeño y profesionalización del Juez Municipal ya que ningún abogado que aspire a juez terminará dedicándose exclusivamente al estudio de una materia compleja que ejercerá por poco tiempo y no le asegure estabilidad (12).
A diferencia de los poderes políticos, que no requieren formación técnica para su desempeño, la periodicidad en el cargo del juez afecta sensiblemente la función. En los cargos políticos la alternancia afianza y fortalece la democracia y el sistema republicano, en la función judicial ocasiona el efecto inverso, genera inseguridad ciudadana, sensación de desprotección, inestabilidad y un marcado deterioro institucional.

La propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos dijo: “la provisionalidad indefinida y en ausencia de garantías de estabilidad para un operador de justicia conlleva el riesgo de que tome sus decisiones sólo con el objeto de complacer a la autoridad de la cual depende la renovación de su nombramiento o permanencia en el cargo, generando por lo tanto, una duda objetiva sobre la posibilidad efectiva de que puedan participar de manera independiente en los procesos, sin temor a represalias” (13).

Ahora bien, volviendo al punto, ambas ciudades dictaron sus normas de procedimiento contravencional y de faltas que se circunscribe a su exclusiva jurisdicción. Rio Grande lo hizo a través de la Ordenanza Municipal N° 2859/2011 con dos anexos: el anexo I dispone las normas procedimentales y el anexo II contiene el régimen de penalidades. En Ushuaia, en cambio, rigen las Ordenanzas Municipales N° 2674 y N° 2778 para el procedimiento de faltas y la Ordenanza Municipal N° 1492 y modificatorias que nuclea las sanciones. En el joven municipio de Tolhuin encontramos la Ordenanza N° 370/2013 cuyo anexo I dispone las normas procedimentales pero, a diferencia de Ushuaia y Rio Grande, esta localidad cuenta con una estructura administrativa (14) que contrasta con la idea de división del poder y el principio de imparcialidad, el derecho a ser oído, a defenderse y su correlativo derecho a una respuesta justa y en un plazo razonable. Es decir, contra las garantías del debido proceso contenidas en el art. 18° de la CN y los art. 8° de la Convención Americana de Derechos Humanos

 “Pacto de San José de Costa Rica”.

Reiteramos, por imperio del principio de subsidiariedad y autonomía municipal consagrado en la CTDF y la CN, esta competencia pertenece a los municipios y no puede verse alterada por la intromisión de cualquier otro nivel de gobierno, he de aquí la aplicación residual del Código Contravencional provincial en el ejido urbano.

b. Ley 1024 – Código Contravencional de la provincia de Tierra del Fuego AeIAS.

Como indicamos, la Constitución local habilita a todos los municipios a dictar normas regulatorias de la vida comunal y prevé, expresamente, que sean los municipios con autonomía institucional quienes organicen su Justicia de Faltas (art. 175º inc. 4 CTDF) y los órganos de control de las faltas (art. 175º inc. 8 CTDF).

Es decir, en Tierra del Fuego AeIAS, la materia de faltas y contravenciones es competencia exclusiva municipal dentro de su ámbito territorial, pero no existe un impedimento constitucional para que la Provincia dicte normas contravencionales relacionadas a cuestiones reservadas a su competencia y jurisdicción.
Así fue como, en 2014, se dictó la Ley Nº 1024 que estatuye el Código Contravencional provincial de aplicación – como dijimos – residual respecto de faltas y contravenciones ocurridas en el ejido urbano. Al respecto, el art. 20º expresa:

“Conflictos de Competencia Artículo 20.- Cuando un mismo hecho cometido dentro de una jurisdicción territorial municipal caiga bajo la sanción de esta ley y de ordenanzas municipales, las disposiciones de este Código no serán aplicables y el juzgamiento del mismo corresponderá exclusiva y excluyentemente a la autoridad municipal competente.
Advertida la incompetencia, el Juez Correccional y Contravencional remitirá las actuaciones a la autoridad municipal competente. Recibida una causa remitida por la autoridad municipal en que se reconoce su incompetencia, el Juez Correccional y Contravencional se avocará al conocimiento del caso si reconoce la propia. En caso de considerarse incompetente para intervenir, remitirá los autos a la Sala Penal de la Cámara de Apelaciones del distrito judicial correspondiente, quien resolverá en forma individual por un (1) Juez la incidencia.

Cuando un mismo hecho cometido dentro de la jurisdicción territorial provincial estuviere tipificado por este Código y por normas provinciales especiales, el juzgamiento del mismo corresponderá exclusiva y excluyentemente a la autoridad administrativa provincial competente. Recibida una causa remitida por la autoridad administrativa provincial en que se reconoce su incompetencia, el Juez Correccional y Contravencional se avocará al conocimiento del caso sí reconoce la propia. En caso de considerarse incompetente para intervenir, remitirá los autos a la Sala Penal de la Cámara de Apelaciones del distrito judicial correspondiente, quien resolverá en forma individual por un (1) Juez la incidencia.”.

El primer párrafo del artículo guarda coherencia con la competencia municipal reconocida por la CTDF, pero ¿qué sucede si el hecho tipificado en el Código Contravencional provincial no está previsto en las normas municipales? El dispositivo legal indica que correspondería la aplicación del CContr. y activaría la competencia del Juzgado Contravencional provincial, pero ¿no se afectaría de este modo el principio de autonomía municipal consagrado en los arts. 5º y 123º de la CN y art. 169º de la CTDF? ¿No es el municipio quien, constitucionalmente, debe evaluar si esa conducta riesgosa o levemente lesiva, desplegada dentro de su ámbito territorial, merece reproche y sanción? ¿Por qué la legislatura provincial dicta normas sobre materias que, por imperio constitucional provincial y nacional, corresponden a los municipios y están vinculadas íntimamente con cuestiones de convivencia, seguridad, orden, moralidad y bienestar comunal? ¿Cuál sería entonces el fundamento constitucional para sostener el fuero contravencional provincial dentro de la jurisdicción municipal?

Dejamos los interrogantes al lector y lo invitamos a analizar estas ideas íntimamente vinculadas a la dinámica existente entre el derecho constitucional y el derecho público provincial y municipal.
Mención aparte merece el tercer párrafo de este artículo donde advertimos una suerte de delegación de competencia judicial contravencional – fuero existente y específico – en cabeza de la administración aun tratándose de un hecho tipificado en el Código Contravencional.

Despojar al Juzgado Correccional y Contravencional de su competencia natural y específica en pos de la administración activa (15) contrasta con el espíritu del artículo 141º de la CTDF que prohíbe al Poder Ejecutivo y Legislativo ejercer las funciones del Poder Judicial y ésta, ciertamente, lo es. Más aun, en el ámbito municipal los casos contravencionales son remitidos a la Justicia Municipal para su correcto tratamiento y nunca a las secretarías municipales, entonces ¿por qué en el ámbito provincial tales casos deberían escapar de la competencia del Juzgado de Primera Instancia Correccional y Contravencional?

Quizás el artículo merezca un modesto ajuste sobre los puntos destacados para evitar situaciones confusas que conlleven inseguridad jurídica a la ciudadanía y logre perfeccionar el sistema en el ámbito provincial.

c. El fuero contravencional. Estructuración inicial y actual dentro del Poder Judicial de la provincia de Tierra del Fuego AeIAS.

Originariamente, la Ley Provincial Nº 1053, modificatoria de la Ley Orgánica del Poder Judicial de Tierra del Fuego (Ley Nº 110), disponía la creación de un Juzgado Contravencional en cada distrito judicial (16) y en la estructura multifuero (17) de la ciudad de Tolhuin e incluso se llegó a abrir a concurso para la designación de los jueces, pero poco tiempo después de la fecha de cierre de postulaciones se suspendió y misma suerte corrió la entrada en vigor del Código Contravencional.
Recién en el año 2021, tras el fallo “González Feigi” (18) que declara la inconstitucionalidad de los edictos policiales, surge la necesidad de contar con la norma contravencional que se encontraba suspendida hasta el 1º de febrero de 2022. Pero existía un inconveniente, los juzgados contravencionales no se habían creado y era poco probable que se conformaran así que el Poder Judicial, mediante Acordada Nº 15/2022, realizó una reestructuración para que sea el Juzgado Correccional de cada Distrito Judicial el que canalizara las causas contravencionales, basándose en que dicho fuero conocía la materia por ser quien resuelve en grado de apelación las faltas y contravenciones municipales y la queja por denegación de ese recurso.

El 31 de octubre de 2022 la legislatura fueguina sancionó la Ley Nº 1454 que modifica nuevamente la Ley Orgánica del Poder Judicial materializando así la reforma estructural de emergencia que fijó la Acordada Nº 15/2022 e incorpora definitivamente la materia contravencional dentro del espectro de competencias del Juzgado Correccional (19).
A nuestro modo de ver, tanto la acordada como la Ley Nº 1454 proponen un diseño más compatible con la idea del fuero ya que la redacción originaria del CContr. preveía que el Juzgado Correccional oficiara de alzada del Juzgado Contravencional, es decir que un juzgado de primera instancia revisaría las sentencias de otro de idéntica jerarquía y, por lo tanto, se vulneraba la garantía de doble conforme. Actualmente, el recurso de apelación transita ante la Sala Penal de la Cámara de Apelaciones del distrito judicial correspondiente y es resuelta con el voto de un solo juez.

3) Del caso “Lilak SA” a “González Feigi”. Evolución del enfoque judicial local en materia de faltas y contravenciones.

En 1998 el máximo tribunal fueguino, integrado por el reconocido administrativista Dr. Tomás HUTCHINSON, el Dr. Omar CARRANZA y el Dr. Félix A. GONZALEZ GODOY, encasilló a los Juzgados de Faltas municipales como organismos administrativos con funciones jurisdiccionales en el fallo “LILAK S.A” (20), un decisorio anticuado ya en su época y que luce aún más desfasado con el criterio plasmado en caso “Gonzales Feigi” (21).
La doctrina de “Lilak SA” se replica a lo largo del tiempo, hasta nuestros días, sin conmoverse frente a los dramáticos cambios que se sucedieron en la vida institucional de los municipios de Ushuaia y Rio Grande al sancionar sus Cartas Orgánicas en 2002 y 2006 respectivamente.

En esa oportunidad el STJ-TDF destacó: 1. Las faltas y contravenciones son de carácter administrativo y se juzgan en sede administrativa. 2. Adopta el criterio sentado en Fernández Arias. 3. La multa impuesta por un juez administrativo no merece mayores controles que el juicio sobre un crimen de especial gravedad. La revisión de las cuestiones administrativas debe ser suficiente pero no más costosa. 4. Lo resuelto en materia de faltas no es susceptible de recurso de casación ante el STJ. 5. El juez correccional no aplica ampliamente el Código Procesal penal cuando controla al juez de faltas. 6. Adhiere a la tesitura que entiende que el Pacto de San Jose de Costa rica tampoco habilita la casación toda vez que a su entender el requisito de doble instancia está reservada a la materia penal y no a la contravencional. 7. En sede judicial solo se practica la revisión, no se recrea un juicio administrativo.

Todos estos argumentos quedan desterrados luego del análisis pormenorizado que en 2021 realiza en “Gonzalez Feigi” al dar por concluida la compatibilidad constitucional de los edictos policiales en Tierra del Fuego, reconocer a los juzgados municipales dentro del esquema republicano adoptado en marco de sus competencias autonómicas y ubicar a las contravenciones dentro de la esfera penal.

Oportunamente haré un análisis minucioso de la naturaleza jurídica de las faltas y contravenciones pero, por ahora, extraeré textualmente parte de la doctrina plasmada sobre los tópicos mencionados en razón de su especial trascendencia.

Así, en cuanto a la competencia de los Juzgados de Faltas y su rol institucional en el esquema republicano municipal, la Dra. Maria del Carmen Battaini en el punto 8 de su voto expresó: “(…) es de destacar que en nuestras cartas orgánicas, existe la figura del Juez Administrativo Municipal de Faltas (22), quién debe entender en materia de contravenciones. El proceso que se desarrolla ante este, se encuentra en sintonía con el esquema constitucional de división de poderes y respeta las garantías del debido proceso a las personas involucradas.” (El destacado me pertenece)

Por su parte, el Dr. Javier Darío Muchnik en el punto 3 de su voto citó un fallo donde la CSJN reconoce que ´“…la distinción entre delitos y contravenciones o faltas no tiene una base cierta que pueda fundarse en la distinta naturaleza jurídica de cada orden de infracciones para establecer un criterio seguro que permita distinguirlos…” (Fallos 205:173).´

Seguidamente, cita a destacada doctrina penal (23) que sostiene: “…establecido que no existe otra diferencia entre delito y contravención que la puramente cuantitativa, los códigos contravencionales o de faltas de la Ciudad de Buenos Aires y provinciales no pueden desconocer ninguno de los principios a que debe atenerse el ejercicio del poder punitivo conforme a la Constitución Nacional y al derecho internacional de los derechos humanos” (el destacado me pertenece)
Este fallo, con la riqueza de sus votos es de lectura obligatoria para todos los abogados y operadores jurídicos fueguinos que necesiten contar con un valioso repaso de los requisitos de admisibilidad y procedencia del análisis de constitucionalidad de las normas y abordar la naturaleza jurídica de las contravenciones y competencias municipales en este mismo punto.

No existe razón para anteponer un fallo del siglo pasado como “Lilak SA” ante esta doctrina moderna y compatible con el criterio actual de la CSJN. “González Feigi” es un pronunciamiento trascendental para el derecho contravencional y de faltas en Tierra del Fuego AeIAS y marca el nuevo rumbo de la doctrina judicial de nuestra provincia sobre esta materia.

4) Últimas reflexiones.

De todo el resumido análisis expuesto, podemos concluir que, tanto para la doctrina nacional como el STJ-TDF, las contravenciones y faltas son conceptos análogos, no hay distinción cuantitativa ni cualitativa entre ambos.
Por imperio constitucional local (art. 173º y 175º), la materia contravencional y de faltas dentro del ejido urbano es potestad exclusiva de los municipios y deriva del principio de autonomía municipal que las provincias deben asegurar (art. 5º y 123º CN).

Toda potestad punitiva del Estado debe canalizarse a través de un procedimiento llevado adelante por un organismo independiente que garantice la imparcialidad, el debido proceso y la defensa en juicio. En el ámbito comunal esa función recae en la Justicia Municipal que, en los municipios institucionalizados de nuestra provincia, son organismos constitucionales e independientes caracterizados por ser ágiles, especializados y – por sobre todo – cercanos a la ciudadanía. Funcionan y se constituyen como un verdadero Poder Jurisdiccional Municipal respetando el esquema republicano que todo orden de gobierno debe garantizar en nuestro sistema federal.

La naturaleza jurídica de las faltas y contravenciones guarda cercanía con el derecho penal – muchas veces son la antesala del delito-, prueba de ello es el encuadre jurisprudencial que hizo la CSJN en el fallo Castellini (24) y actualmente con Alpha Shipping (25) al tratar la prescripción de las sanciones tributarias -extendiendo el criterio a las contravenciones- y fijar el plazo de dos años para la prescripción de las penas de multa (art. 65º inc. 4 del Código Penal).
Asimismo, en muchas jurisdicciones municipales del país resulta de aplicación supletoria el Código Penal Parte General y normas de Procedimiento Penal provincial y nacional.

Puntualmente, en Tierra del Fuego AeIAS, la instancia de apelación de los fallos municipales transita en el fuero penal correccional y contravencional y, en el ámbito provincial, es ese mismo fuero el que ejerce la competencia específica en materia contravencional siendo la Cámara Penal la instancia de apelación.
Tanto en las faltas y contravenciones municipales como en las provinciales, el STJ-TDF actúa en última instancia de revisión en los casos que habilita la CTDF y no como órgano con competencia originaria en materia de derecho administrativo (art. 1º del Código Contencioso Administrativo provincial, Ley Nº 133).
Finalmente, el fallo rector de la materia en Tierra del Fuego AeIAS es “González Feigi” por su compatibilidad con el diseño federal republicano de los municipios fueguinos y por la claridad conceptual y nutridas consideraciones sobre la naturaleza y similitud de las faltas y contravenciones.