La rebelión constitucional de Castelli: entre la inconstitucionalidad por omisión y la presión autonómica
La rebelión constitucional de Castelli: entre la inconstitucionalidad por omisión y la presión autonómica
El municipio bonaerense aprobó declarar la necesidad de su primera Carta Orgánica. ¿Un acto de «independencia» inviable o un mecanismo legítimo para forzar el cumplimiento del artículo 123 de la Constitución Nacional?
Por Cristián Altavilla (*)
En un movimiento inédito para el panorama institucional bonaerense, el Concejo Deliberante de Castelli aprobó por unanimidad la declaración de necesidad de redactar su propia Carta Orgánica Municipal. La iniciativa, promovida por el intendente Francisco Echarren, enciende un debate institucional postergado durante más de tres décadas: la histórica y sistemática negativa de la Provincia de Buenos Aires a reconocer la autonomía municipal en su texto constitucional local.
El mapa federal argentino muestra hoy un contraste tajante. Tras la reforma integral de Santa Fe el año pasado y proceso de reconocimiento autonómico en Mendoza que se puso en marcha este mismo año a través del sistema de enmienda (resta el voto popular que apruebe la ley provincial que autorizaría a los municipios a sancionar sus cartas orgánicas), la provincia de Buenos Aires ha quedado como el único distrito del país que no adecua su sistema constitucional para habilitar a sus municipios el dictado de sus cartas orgánicas rectoras. Frente a esta parálisis institucional, la iniciativa de Castelli plantea una paradoja jurídica: formalmente desafía la normativa constitucional provincial vigente, pero sustancialmente busca dar cumplimiento estricto a la Ley Suprema de la Nación.
1. Competencia provincial y el mandato del Artículo 5° de la Constitución Nacional
Para comprender la densidad del conflicto es indispensable precisar el reparto de competencias en el federalismo argentino. El régimen municipal es, por imperativo del artículo 5° de la Constitución Nacional, una competencia privativa y exclusiva de las provincias. Esto significa que corresponde a las autonomías provinciales organizar, estructurar y delimitar en sus constituciones los gobiernos locales dentro de sus territorios. La Nación no puede sustituir a las provincias en esta tarea reguladora.
Sin embargo, la potestad provincial no es absoluta ni irrestricta. El artículo 5° condiciona la garantía del goce y ejercicio de las instituciones provinciales a que las constituciones locales aseguren, entre otros pilares fundamentales, el régimen municipal. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reiterado de forma invariable (desde los precedentes «Rivademar» en 1989 y «Municipalidad de Rosario» en 1991) que los municipios no son meras delegaciones administrativas ni autarquías del poder central provincial, sino verdaderos órganos de gobierno dotados de base social, territorial y política propia.
2. La reforma de 1994 y la Inconstitucionalidad por Omisión
La reforma constitucional federal de 1994 vino a cristalizar este principio. El artículo 123 de la Constitución Nacional zanjó definitivamente la discusión al establecer que cada provincia dicta su propia constitución “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
Este precepto convirtió la cláusula programática del artículo 5° en una obligación positiva y directa de hacer para los estados provinciales. Al no adecuar su Constitución de 1994 —cuyo texto fue aprobado semanas después de la Carta Magna Federal— para consagrar esta autonomía plurisectorial, la Provincia de Buenos Aires incurre desde hace más de 30 años en un estado flagrante de inconstitucionalidad por omisión.
«La autonomía municipal es una cláusula operativa que impone a las provincias la obligación constitucional irrenunciable de reglar el alcance y contenido de dicha autonomía en sus cinco dimensiones: institucional, política, administrativa, económica y financiera.»
— Cita doctrinal del convencional Horacio Rosatti, invocada por la CSJN en «Municipalidad de La Rioja c/ Provincia de La Rioja» (2014)
La propia Corte Suprema de la Nación, al resolver en 2014 el célebre fallo «Municipalidad de La Rioja c/ Provincia de La Rioja», apeló a la doctrina del entonces convencional constituyente Horacio Rosatti para remarcar que las provincias no tienen la facultad de anular o vaciar de contenido la autonomía municipal, sino únicamente la potestad coordinada de delinear sus contornos de ejercicio. El incumplimiento continuado por parte del legislador constituyente provincial quiebra la jerarquía normativa establecida en el artículo 31 de la Ley Fundamental.
3. La autonomía no es independencia: Marco de coordinación e interdependencia
Ahora bien, desde el estricto punto de vista técnico-jurídico, el ejercicio de la autonomía local no equivale a una «declaración de independencia» municipal. El dictado de una Carta Orgánica no puede concebirse como un acto de soberanía aislado o desligado del ordenamiento provincial.
Principios de Integración Federal y Coordinación
Los municipios ejercen su autonomía institucional en un marco riguroso de coordinación con la Provincia. Es la constitución provincial la que debe establecer las bases generales, la delimitación de competencias concurrentes y exclusivas, y las fórmulas de concertación financiera (co-participación, fiscalidad local) bajo las cuales los municipios dictarán sus estatutos autonómicos.
La decisión de Castelli debe encuadrarse en el marco del derecho público provincial. Los servicios esenciales —salud, seguridad, régimen tributario o marco electoral— requieren un diálogo y una asistencia financiera constante por parte del Estado provincial. Sin una ley marco provincial o una cláusula constitucional que habilite el procedimiento, el texto que eventualmente redacte la Convención Constituyente de Castelli carecerá de validez formal inmediata en el sistema normativo bonaerense.
4. Castelli como dinamizador de la agenda institucional
Frente a este escenario, cabe preguntarse: ¿cuál es el verdadero valor de la medida aprobada en Castelli? La respuesta obvia del dogmatismo normativo sostendría que el municipio no tiene competencia formal para sancionar su Carta Orgánica mientras la provincia no reforme su constitución. Sin embargo, la realidad constitucional y política es más compleja.
Ante más de tres décadas de mora e inercia constitucional provincial, la decisión de Castelli funciona como una potentísima mecanismo de presión política y remedio de fuerza jurídica. Al activar la herramienta municipal, Castelli busca forzar la reacción de los poderes públicos provinciales para que, de una vez por todas, cumplan con el mandato federal que imponen los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional.
Ya sea propiciando una reforma constitucional bonaerense o catalizando un pronunciamiento de fondo por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia o de la Corte Suprema de la Nación, la movilización institucional de Castelli demuestra que la autonomía municipal en Buenos Aires dejó de ser una discusión puramente teórica para convertirse en un reclamo impostergable de gestión y representación democrática local y que – más importante aún – la autonomía es algo que se ejerce, no que se declama simplemente.