Policía Municipal o cuerpo de patrullaje: la diferencia que la ley no puede ignorar
Policía Municipal o cuerpo de patrullaje: la diferencia que la ley no puede ignorar
Por: Juan José Esper*
El momento que no puede desaprovecharse
Hay decisiones que llegan tarde pero que de todos modos hay que tomar bien. Después de más de dos décadas en las que los municipios bonaerenses construyeron —sin que nadie se los pidiera, sin marco legal y a pura voluntad política— sistemas de seguridad que hoy son parte indispensable de la vida de millones de vecinos, la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires tiene sobre la mesa la oportunidad de ordenar lo que la realidad ya construyó.
El debate está abierto. En la apertura de sesiones legislativas de este año, el gobernador Axel Kicillof anunció el envío de una reforma «integral» a la Ley de Seguridad Pública, que lleva más de treinta años de vigencia. Semanas más tarde, el ministro de Seguridad Javier Alonso encabezó una reunión con una quincena de intendentes de distinto signo político para avanzar en esa dirección. Los jefes comunales fueron claros: necesitan un marco legal que les otorgue facultades, financiamiento previsible y reconocimiento institucional para lo que llevan años haciendo sin que la ley los ampare.
Sin embargo, hay un riesgo cierto y concreto en el modo en que el Ejecutivo provincial parece orientar su propuesta. El propio ministro Alonso describió públicamente el objetivo del futuro proyecto como regularizar «el rol de los intendentes de los distritos grandes, que todos sabemos que tienen centro de monitoreo, que tienen cuerpo de prevención, pero que no tienen ninguna regulación hasta ahora.» La elección de palabras no es inocente. El Ejecutivo habla de «cuerpos de prevención», no de policías. Y esa diferencia, que podría parecer un tecnicismo semántico, es en realidad la clave que organiza todo el debate.
Quienes conocemos este tema desde adentro —desde la gestión cotidiana, desde las mesas de coordinación local, desde los conflictos con la Bonaerense, desde los fracasos del diseño anterior— tenemos la obligación de decirlo con claridad antes de que la ley se sancione. Porque después, ya se sabe, es mucho más difícil.
Lo que la realidad construyó sin que la ley lo ordenara
La historia es conocida para quienes llevan años trabajando en el sistema, pero conviene repasarla brevemente porque ilumina el problema de fondo.
Hasta la década del noventa, los intendentes bonaerenses no tenían ningún rol formal en materia de seguridad. Se ocupaban de la limpieza, el alumbrado, los espacios públicos y la salubridad. La seguridad era cosa de la Provincia: su policía, sus fiscales, sus juzgados. El intendente no mandaba un solo agente, no controlaba una sola comisaría, no tenía acceso a las estadísticas del delito en su propio distrito.
Eso empezó a cambiar cuando la inseguridad dejó de ser un problema tolerable y se convirtió en la principal demanda de los vecinos. Y cuando los vecinos tocan el timbre, tocan el timbre del gobierno más cercano. No van a La Plata. No llaman al Ministerio. Van al municipio.
Así fue como los intendentes comenzaron a ocuparse de algo que formalmente no les correspondía. Primero pagando la nafta de los patrulleros de la Bonaerense. Después comprando patrullas municipales, equipando comisarías, instalando cámaras de seguridad, montando centros de monitoreo, creando áreas de apoyo policial y judicial, desarrollando sistemas de información propios. Con el tiempo, algunos municipios dieron el paso más importante: crear sus propias fuerzas, con personal propio, formación específica y conducción política directa del intendente.
San Miguel fue uno de esos municipios, en 2012. Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López fueron construyendo sus propios modelos en el conurbano norte. Tres de Febrero, Morón, Pilar, Lomas de Zamora, San Vicente, Ezeiza, Avellaneda y, más recientemente, Escobar fueron sumándose al camino. Todos en el mismo limbo jurídico. Todos con la incertidumbre de que en cualquier momento el gobierno provincial podía generar cortocircuitos, modificar los convenios o simplemente ignorarlos.
La ley 12.154, sancionada en 1998, no reconoce a los intendentes de municipios de más de setenta mil habitantes como actores del sistema de seguridad. No regula los cuerpos municipales que existen de hecho. El propio ministro Alonso lo reconoció: el marco normativo actual «está desactualizado.» El debate, entonces, no es si hace falta una ley. Es qué ley hace falta.
El intento más recordado de abordar esta realidad fue el Decreto provincial 373/2014, que creó las llamadas Policías Locales. Fue un fracaso. No porque la idea fuera incorrecta en su punto de partida, sino porque el diseño consagró exactamente el problema que se pretendía resolver: los intendentes terminaron financiando y administrando una fuerza que en los hechos dependía de la Provincia. Cambió el nombre. No cambió la realidad.
La Bonaerense y el territorio: el problema que nadie quiere nombrar
Para entender por qué la dependencia del intendente no es un capricho administrativo ni una ambición política circunstancial, hay que hacer un ejercicio honesto de análisis institucional.
La Policía de la Provincia de Buenos Aires cuenta con más de noventa mil efectivos activos, distribuidos en catorce superintendencias regionales que cubren los ciento treinta y cinco municipios de la Provincia. Es la fuerza policial más grande de la Argentina y una de las fuerzas subnacionales más numerosas de América Latina. Es también una institución con una autonomía operativa que, en los hechos, excede con creces lo que cualquier conducción política provincial ha logrado controlar de manera sostenida.
Su poder no proviene solo de su tamaño. Proviene de algo más profundo y más difícil de reformar: el control del territorio genera el control de la información. Y el control de la información genera el control de la verdad sobre lo que ocurre en materia de seguridad. El mapa del delito —quién delinque, dónde, cuándo, cuánto— es políticamente estratégico. Quien lo produce y quien lo interpreta tiene una ventaja enorme sobre quienes deben rendir cuentas ante los vecinos.
Durante décadas, ese mapa fue propiedad exclusiva de la Bonaerense. Los intendentes sabían lo que la Bonaerense quería que supieran. Cuando un vecino se quejaba de un punto de venta de droga que llevaba meses activo, el intendente tampoco tenía certeza de si la Policía no lo sabía o simplemente no quería actuar. Esa opacidad es funcional al sistema, no es un accidente.
La Policía Municipal cambia esa ecuación. No porque los agentes municipales sean necesariamente mejores que los bonaerenses —pueden serlo o no, dependiendo de la gestión— sino porque responden a una lógica de incentivos completamente diferente. El intendente necesita del voto del vecino que vive en el barrio donde hay un punto de venta, donde hay un arrebatador, donde hay una banda que amedrenta a los chicos en la parada del colectivo. Ese vecino le habla al intendente, le para el auto en la calle, le manda un mensaje. No le manda un mensaje al Ministerio de Seguridad. No tiene el número de teléfono del Gobernador.
Esa presión directa, que a veces agobia a los intendentes, es exactamente el mecanismo que hace funcionar a las policías municipales. El interés electoral es el sustituto funcional de la virtud institucional que ningún diseño organizacional puede garantizar por decreto. Un intendente que tiene su propia policía tiene todos los incentivos del mundo para que funcione bien. Uno que financia una fuerza que obedece a otro tiene todos los incentivos del mundo para lavarse las manos cuando algo sale mal.
Policía o cuerpo de patrullaje: una diferencia que no es semántica
El debate que se está dando en la Provincia tiene una pregunta de fondo que todavía no tiene respuesta oficial: ¿se va a crear una policía municipal o un cuerpo de patrullaje? La distinción no es un tecnicismo jurídico. Es la diferencia entre una institución con autoridad propia y un apéndice administrativo de la Bonaerense.
Que la pregunta no está resuelta lo revela el propio proceso de negociación. En la reunión de intendentes con Alonso, uno de los puntos centrales del debate fue, según informaron medios de la provincia, «la posibilidad de que sus efectivos utilicen armas de fuego.» Es decir: la Provincia todavía no tiene decidido si los agentes municipales van a poder portar armamento reglamentario. Esa indefinición, en un proyecto que el gobernador prometió hace meses, habla por sí sola.
Y no es la primera señal en este sentido. Varios municipios que intentaron incorporar armas no letales —las pistolas Byrna, de uso extendido en fuerzas de seguridad locales de todo el país— encontraron la resistencia del propio Ministerio de Seguridad provincial. El episodio, que trascendió públicamente y que tuvo consecuencias concretas sobre los recursos que la Bonaerense destina a los municipios afectados, ilustra con precisión el tipo de tutela que el gobierno provincial pretende ejercer: incluso en la decisión sobre armas no letales, la autoridad última no estaría en el intendente sino en el Ministerio.
El estado policial —la investidura que distingue a un agente de policía de cualquier otro funcionario público— tiene consecuencias prácticas concretas en al menos seis dimensiones: el uso de la fuerza y el armamento, la facultad de detención de personas, la capacidad de identificarse como autoridad pública, el deber de intervención permanente incluso fuera del horario de servicio, el régimen disciplinario especial y el fuero con protecciones propias del personal policial.
Si la ley que se sancione no recepciona esos seis atributos, no habrá creado una policía municipal. Habrá creado un cuerpo de patrullaje con nombre nuevo. Un agente que no puede usar el arma reglamentaria, que solo puede detener a alguien en flagrancia, que no tiene deber de actuar fuera de su turno, que se rige por el régimen disciplinario del empleo municipal y que no tiene las protecciones del personal policial, no es un policía. Es un testigo uniformado.
Un cuerpo así no le disputa el mapa del delito a nadie. No le cambia los incentivos a la Bonaerense. No le da al intendente la herramienta que necesita para responder ante el vecino. Solo le da al Ministerio la tranquilidad de que la realidad municipal quedó encuadrada dentro de sus reglas del juego.
Lo que debe tener una ley que funcione
El principio de subsidiariedad, que Pío XI formuló en la encíclica Quadragesimo Anno y que es columna vertebral de la doctrina municipalista argentina, establece con precisión lo que está en juego: no es justo quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar para dárselo a una sociedad mayor y más elevada. El municipio puede hacer mucho más en seguridad de lo que el sistema actual le permite. Y lo que puede hacer, debe hacerlo.
Desde esa perspectiva, una ley que funcione debe cumplir al menos cuatro condiciones irrenunciables.
La primera es la dependencia plena y exclusiva del intendente. No dependencia funcional con conducción provincial. No dependencia orgánica del municipio pero operativa del Ministerio. Dependencia total: funcional, administrativa, financiera y orgánica. El jefe de la policía municipal debe ser designado por el intendente, y debe rendir cuentas ante él y ante los vecinos, no ante el Gobernador.
La segunda es el estado policial completo. Una ley que crea cuerpos de patrullaje sin otorgarles los atributos del estado policial no soluciona el problema. Le da forma jurídica a la precariedad. Los agentes municipales necesitan poder usar el arma reglamentaria, detener personas en los supuestos que la ley establezca, identificarse como autoridad pública, intervenir fuera del horario de servicio cuando la situación lo requiera, gozar de un régimen disciplinario propio y acceder a las mismas protecciones legales que el personal policial provincial.
La tercera es el financiamiento con fórmula definida. Los intendentes presentes en la reunión con el Ministro lo dijeron sin eufemismos: necesitan «un marco normativo que otorgue financiamiento y que esa garantía sea política de Estado.» Los municipios que apostaron a construir sistemas de seguridad propios lo hicieron asumiendo costos enormes con recursos propios, con fondos de fortalecimiento que aparecían y desaparecían según la coyuntura, con convenios que se firmaban y se incumplían. Una ley seria debe establecer un fondo provincial con fórmula de distribución transparente, que garantice previsibilidad y evite que el financiamiento sea un instrumento de presión política de la Provincia sobre los municipios.
La cuarta es la coordinación provincial sin subordinación operativa. La Provincia tiene un rol legítimo e irrenunciable: definir estándares mínimos, auditar, coordinar la inteligencia criminal, intervenir en situaciones de gravedad institucional. Lo que no puede hacer es utilizar esos roles para convertirse de hecho en quien conduce operativamente a las policías municipales. Coordinar no es mandar. Auditar no es controlar el despliegue.
San Miguel como caso testigo
No hace falta acudir a argumentos teóricos para demostrar que este modelo funciona. Los números hablan solos.
Entre 2012 —año de creación de la Policía Municipal de San Miguel— y 2020, el municipio redujo los homicidios dolosos en un 55%, el robo automotor en un 69% y el hurto de automóvil en un 78%. Esos números se obtuvieron en el mismo período en que el conurbano bonaerense en su conjunto mostraba tendencias mucho menos alentadoras, con el mismo sistema policial provincial operando en todos los distritos.
Hoy el modelo se replica en cascada. Tigre, San Fernando, San Isidro y Vicente López llevan años consolidando sus propias fuerzas con resultados verificables. Tres de Febrero incorporó armamento no letal y reforzó su patrullaje propio. Pilar, San Vicente y Lomas de Zamora avanzan activamente. Avellaneda inició su ciclo lectivo con 124 cadetes seleccionados entre 3.800 aspirantes. Ezeiza, uno de los pioneros, avanzó un paso más y lanzó su Policía Municipal Alfa. Morón y Escobar abrieron sus propios procesos de formación. El modelo se expande porque funciona, y funciona porque la conducción política local genera los incentivos correctos.
¿Qué cambió en todos estos casos? Cambió quién tomaba las decisiones sobre el patrullaje, sobre la distribución de los recursos, sobre los objetivos operativos de cada semana. Cambió quién rendía cuentas cuando algo salía mal. Cambió quién tenía que mirar a los ojos al vecino cuya hija fue asaltada a dos cuadras de la escuela y explicarle qué iba a hacer al respecto.
La experiencia no fue lineal ni estuvo libre de dificultades. Hubo conflictos con la Bonaerense. Hubo resistencias institucionales. Hubo momentos en que el limbo jurídico dejó a los municipios solos frente a decisiones que ningún marco legal contemplaba. Precisamente por eso, porque vivimos esas dificultades desde adentro, sabemos cuánto importa que la ley que finalmente se sancione esté bien construida. Una ley mal construida no solo no resuelve el problema: lo consolida.
El debate que necesitamos dar
La Provincia de Buenos Aires está a punto de tomar una decisión que va a condicionar la seguridad de diecisiete millones de personas durante al menos una generación. No es exagerado decirlo así. Los marcos legales en materia de seguridad son difíciles de reformar una vez que cristalizan: crean estructuras, generan intereses, producen resistencias. Si la ley que se sancione consagra el modelo de los «cuerpos de prevención» subordinados al Ministerio, va a ser muy difícil revertirlo después.
Por eso el debate importa ahora. Los intendentes que tienen experiencia de gestión en seguridad tienen que hacerse escuchar. Los concejales que van a votar las ordenanzas de adhesión tienen que entender qué están votando. Los asesores que van a redactar los convenios tienen que saber qué cláusulas son irrenunciables y cuáles son trampas. Y los ciudadanos tienen que poder distinguir entre una reforma que genuinamente descentraliza la seguridad y una que desconcentra la ejecución mientras centraliza el mando.
La reunión del Ministerio con los intendentes fue un primer paso. El compromiso del Ejecutivo de llevar el debate a la Legislatura es una señal alentadora. Pero una señal no es una ley, y una ley sin contenido sustantivo no es una solución.
El principio es simple, aunque su aplicación sea compleja: la seguridad del vecino debe estar en manos del funcionario que le rinde cuentas al vecino. Eso es lo que la ley debe garantizar. Todo lo demás es política de nombre.
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* Diputado Provincial de la Provincia de Buenos Aires. Fue Secretario de Seguridad y Secretario de Gobierno del Municipio de San Miguel entre 2013 y 2021.