Por Rodrigo José Luti Guerrero
Tasas municipales y competitividad. Los casos de Tres de Febrero y de Capitán Sarmiento.
§ 1. PRESIÓN FISCAL Y LOS MUNICIPIOS.
En el presente artículo analizaremos la presión fiscal como un fenómeno generado
por la globalidad de tributos que terminan recayendo a los contribuyentes por los tres
estamentos, Estado Nacional, provincial y municipal.
Dentro de ese esquema, la competitividad entre los municipios y los incentivos para
atraer capitales juegan un rol preponderante.
1.1. Deber de contribuir y el Sistema Federal.
La Carta Magna no solo establece derechos y garantías, sino que tiene ínsito el deber
de contribuir al sostenimiento del Estado. Esto deriva primordialmente de dos aspectos
fundamentales.
El primero, cuando distribuye las competencias tributarias entre la Nación y las
provincias, indicando que si existe una potestad de imponer existe la correlativa de
contribuir.
Como segundo aspecto, el artículo XXXVI de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre establece que “Toda persona tiene el deber de pagar los
impuestos establecidos por la Ley para el sostenimiento de los servicios públicos.” Dicho
tratado tiene jerarquía constitucional a partir del 1.994 (Art. 75 inc 22 y 31 CN), por lo que
se puede aseverar la supremacía que tiene este mandato.
Coherentemente, este deber tiene que encontrar armonía con otros derechos
fundamentales para que no deviniera abusivo e irracional, debiendo identificar
determinados umbrales que hacen a la capacidad contributiva o a la confiscatoriedad (entre
otros), entendiendo esta última como un exceso en la imposición o detracción ilegítima de
la propiedad.
Así diría Spisso “en la disyuntiva entre los derechos del individuo y los del Estado –
cosa distinta del interés de la sociedad – deben primar siempre aquellos, en razón de que
nuestra organización repúblicana constituye una restricción de poderes en amparo de la
libertad individual, siendo la protección y garantía d la libertad y dignidad del hombre la
finalidad suprema y última de la Constitución Nacional”.1
Desde el punto de vista orgánico, lo que nos trae al presente trabajo, es la co-
existencia de tres órdenes Estaduales con capacidad de imposición, el Estado Nacional, las
provincias y los Municipios que se organizan y establecen un sistema, distribuyendo
potestades.
Dentro de ese esquema, los municipios tienen garantizada su autonomía (Art. 5 CN),
debiendo las provincias reglamentar el alcance de este (CSJN, “Rivademar). Como regla
general, los recursos principales de un municipio son los que cada provincia les coparticipa
(por impuestos nacionales y provinciales) y los obtenidos por la propia recaudación
municipal, siendo estas primordialmente el cobro de tasas municipales. Después, puede
haber ingresos de otra índole dependiendo de la organización que tenga establecida cada
provincia o los municipios en sí como, a modo de ejemplo, otros tributos o multas.
Como consecuencia de ello, cada vez que se agrega una tasa o contribución municipal
se potencia la presión fiscal ya existente. En el 2.022 existió la presión fiscal efectiva,
medida como un porcentaje de la recaudación efectiva sobre el PBI, semejante a la del
2.021, esto es alrededor del 29,8%. 2 Es importante recordar que, en términos de presión
fiscal, la efectiva es la que compara la recaudación con el PBI, reconociendo que la evasión
fiscal es un fenómeno que difumina el índice. En cambio, la presión fiscal legal – considera
la presión fiscal si la evasión fuera de tasa cero – nos encontraríamos en un orden del 48%. 3
Ahora bien, hay una parte de ese componente que se debe atribuir a los municipios ya
que existen numerosas tasas que gravan la actividad económica de los ciudadanos.
Tal como lo dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación, las tasas deben corresponder
siempre a una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referido a algo
no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente (CSJN, Fallos: 234:663; 236:22;
251:222; 259:413; 312:1575; 325:1370; 329:792,332:1504), debiendo corresponder a un
sustento territorial, esto es que conlleve la práctica dentro del ámbito competencial de un
municipio.
Si bien con diferentes nombres, podemos referirnos a una tasa inmobiliaria, tasa
sanitaria, tasa por higiene, profilaxis y salubridad o también denominada “tasa comercial”
por desplegar actividades comerciales o industriales en el ejido, tasa por registro, tasa por
habilitación comercial, entre otras.
Específicamente, la tasa comercial (o como se denomine en cada jurisdicción), suele
ser un porcentaje de la facturación, pudiendo ser un monto fijo. La regla es que, una vez
creada la tasa, difícilmente se derogue o disminuya.
Periódicamente se van creando nuevas tasas que gravan actividades y servicios que
inciden en la actividad financiera de una empresa o una familia. Un claro ejemplo reciente,
son las tasas derivadas por gestión de neumáticos fuera de uso (NFU), cobrando a los
generadores o distribuidores. Sin cuestionar su idoneidad, generalidad, razonabilidad o
mecanismo de cobro, lo cierto es que termina gravando los neumáticos incidiendo en su
costo final.
§ 2. PLANIFICACIÓN FISCAL. COMPETITIVIDAD.
Una empresa debe considerar los costos fiscales para decidir dónde radicarse. La
cantidad de tributos y su cuantía constituyen las condiciones que ofrecen los municipios
para instalarse dentro de su ejido. Si una determinada empresa tiene realizar una inversión
debe considerar (además de los tributos nacionales y provinciales) que municipios ofrecen
mejores condiciones o cuál será la opción más conveniente.
Recordamos, ningún contribuyente se encuentra obligado a un deber patriótico que
implique abonar más de lo que buenamente pueda, sino que puede elegir entre todas las
alternativas posibles la que le sea menos gravosa desde un punto de vista tributario. A ello
se lo denomina “economía de opción” y no es repudiable por el ordenamiento jurídico ni
constituye un ilícito.
La posibilidad que una empresa, industria o local comercial se radique en un
municipio es importante, no solo para sus propias arcas sino por el movimiento que por
consecuencia genera. Son muchos y variados los beneficios que implica, desde la
generación de nuevas fuentes de trabajo, ofrecer atractivos para el turismo, compra de
insumos de otros comercios movilizando la economía local, la captación inversiones, entre
otras. Es ahí cuando los municipios entran en competencia entre sí.
2.1. El caso de los Municipios Capitán Sarmiento y 3 de Febrero.
La intendencia de Capitán Sarmiento afirmó que eliminó 100 tasas impositivas y
aumentó el 50% de su recaudación en plena pandemia. 4 Las tasas cuya abrogación nos
llama la atención, son las tasa por habilitación comercial y la de construcción.
Estas son tasas que se cobran cada vez que se emprende con un local comercial o se
construye, como un costo por ejercer el servicio de policía urbana, bromatológica y
comercial que presta una intendencia para habilitar un local comercial u otorgar
prefactibilidad o factibilidad de una obra, incluyendo la verificación de cumplimiento de
normativas sanitarias y constructivas, entre otras. Se cobran por única vez y suelen ser de
montos más considerables que las restantes tasas. Traduciéndolo a la esfera privada, para
un emprendedor es un costo por tener la iniciativa, emprender o instalar un local o
construir.
En estos municipios, la eliminación de estas tasas – en la práctica – terminó por
incentivar y potenciar la habilitación de locales o facilitar la construcción, sea por registrar
locales que funcionaban sin declarar o por la apertura de nuevos, aumentando
consecuentemente su recaudación. 5 Los alivios fiscales, esperas o quitas de pagos durante
los primeros meses de apertura de un local, en comprensión del esfuerzo económico que
irroga su puesta a punto, reconociendo que los primeros meses de un bien o servicio no
tienen plena ocupación o venta, indudablemente facilita el emprender y favorece la
radicación.
La existencia de ordenanzas que promuevan inversiones en los municipios,
eliminando tributos y concediendo beneficios que impliquen trabas a la hora de emprender
implica mejorar las condiciones para establecerse en su ámbito propio y culminan por ser
atractivos para inversores extranjeros y locales.
Algo semejante a la ley n° 7232 de Promoción y Desarrollo de Turismo en la
provincia de Córdoba que potenció el asentamiento de alojamientos turísticos y actividades
conexas, por medio de diferimientos o desgravaciones (además de préstamos, subsidios,
entre otros), generando un contexto favorable para invertir, que fuera sancionada en el
1.985.
No es de sorprenderse que exista mudanza de empresas de un municipio a otro que
ofrece diferimientos, quitas, esperas o derogación de tasas.
Hay algunas recomendaciones que deben tener los municipios al momento del
establecimiento de un régimen de fomento:
a) Estabilidad fiscal y seguridad jurídica. Un punto a tener en cuenta es ofrecer
seguridad jurídica que facilite la planificación de una determinada inversión. A
la par de ofrecer diferimientos, exenciones o quitas que permita el recupero de
gastos, es clave ofrecer reglas claras juego, indicando plazos y vigencia del
régimen, garantizando estabilidad fiscal por medio de ordenanza o ley local
respectiva.
b) Actividades. Cada municipio debe analizar la actividad a fomentar, dependiendo
de la ubicación, potencialidades y rubros. Gastronomía, deportes, turismo,
industria, comercio, etc.
c) Zonas de radicación. Existen fomentos dependiendo la zona de radicación,
promoviendo espacios inutilizados o poco productivos. Un ejemplo de esto son
los parques industriales que a nivel provincial o municipal.
d) Tipo de beneficios. Los beneficios pueden ser variados, desde exenciones,
desgravaciones, diferimientos, quitas, esperas o compensaciones. Estos deben ser
perfectamente individualizados, ya que son taxativos.
e) Control de beneficios. Otra recomendación es asignar a una repartición existente,
generalmente al ente encargado de recaudar los tributos, con atribuciones de
contralor fiscalizando el encuadramiento del beneficiario y el cumplimiento de
requisitos para su otorgamiento. Hay veces que estos beneficios se asignan a un
cupo determinado de inversores, con lo cual es necesario un adecuado control.
§ 3. CONCLUSIÓN.
En nuestro Estado se observa una intensa presión fiscal, siendo los municipios el
último eslabón de una cadena de tributos. En ese contexto, la carga fiscal de los distintos
municipios entra en competencia y, aquellos que tengan regímenes que promuevan las
inversiones o que tengan menor costo fiscal por la derogación de tasas o alícuotas bajas,
resultarán atractivos para generar nuevas habilitaciones y consecuentemente, a la larga o
corta, aumentarían su recaudación.
1 Spisso, Rodolfo R, “Derecho Constitucional Tributario – 7ª edición actualizada”, Ed. Abeledo Perrot,
año 2.019.
2 Fuente online: https://www.ambito.com/presion-tributaria-preven-que-este-ano-cierre-un-nivel-igual-
o-menor-2021-y-que-baje-2023-n5554941 Consultado el 08/04/2.023.
3 Fuente online: https://www.ambito.com/presion-tributaria-preven-que-este-ano-cierre-un-nivel-igual-
o-menor-2021-y-que-baje-2023-n5554941 Consultado el 08/04/2.023.
4 Fuente. https://www.infobae.com/economia/2020/12/17/un-municipio-elimino-100-tasas-impositivas-
que-se-cobraban-por-motivos-insolitos-y-aumento-su-recaudacion-un-50-en-plena-pandemia/ Consultado:
08/04/2.023.
5 Fuente: https://www.lanacion.com.ar/economia/ovejas-blancas-son-intendentes-bajaron-impuestos-y-
aseguran-que-estan-atrayendo-inversiones-nid12012023/. Consultado: 08/04/2.023.
Rodrigo José Luti Guerrero
Magister en Derecho Tributario de la Universidad Austral;
Doctorando en Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad Católica Argentina;
Notario de la Pontificia Universidad Católica Argentina – Sede Paraná;
Abogado de la Universidad Católica de Córdoba;
Docente del Seminario de Derecho Tributario y Financiero de la Pontificia Universidad
Católica – Sede Paraná.